Annotatie AbRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2410, AB 2018/336

Essentie

Onjuiste procedure beslissing op aanvraag waterpeilverlaging

Samenvatting

Het dagelijks bestuur heeft ter zitting bevestigd dat het niet op de ingediende aanvraag heeft beslist. De brief van 13 juni 2016 behelst in zoverre een schriftelijke weigering om op die aanvraag te beslissen. Het is echter niet aan het dagelijks bestuur om zonder toestemming van de aanvrager de aangevangen procedure te wijzigen. De met een besluit gelijk te stellen schriftelijke weigering om een besluit te nemen, kon daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

Het dagelijks bestuur is voorts niet bevoegd om een peilbesluit vast te stellen. Die bevoegdheid berust bij het algemeen bestuur en kan ingevolge artikel 83 van de Waterschapswet niet aan het dagelijks bestuur worden overgedragen. Aan het dagelijks bestuur komt daarom ook niet de bevoegdheid toe om te beslissen op verzoeken om vastgestelde peilbesluiten te herzien. Anders dan het dagelijks bestuur stelt, kan het conform de beleidsnotitie afwijzen van dergelijke verzoeken niet worden gerekend tot de dagelijkse aangelegenheden waartoe het bevoegd is. De bevoegdheid tot afwijzing is voorts niet aan het dagelijks bestuur gemandateerd. De met een besluit gelijk te stellen weigering om het peilbesluit te herzien, eveneens neergelegd in de brief van 13 juni 2016, kon daarom ook niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend.


Uitspraak op het hoger beroep van:


[appellante A] en [appellant B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 mei 2017 in zaak nr. 16/3053 in het geding tussen:

[appellant]

en

het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân.

Procesverloop

Bij brief van 13 juni 2016 heeft het dagelijks bestuur aan [appellant] meegedeeld dat het op 7 juni 2016 heeft besloten de aanvraag van [appellant] voor verlaging van het waterpeil op percelen ten noorden van Wolvega, af te wijzen.

Bij uitspraak van 12 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, vergezeld door [appellant B], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. T.M. Slof, ir. J. Jansen en ing. J.Y. Zijlstra, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. [appellant] heeft een watervergunning aangevraagd voor onderbemaling van zijn landbouwpercelen, kadastraal bekend gemeente Wolvega, sectie J, nummers, 486, 487, 488, 489, 490 en 520, en aanleg van duikers en aanpassingen van duikers. [appellant] wil het peil van de watergangen op de landbouwpercelen verlagen, zodat de percelen bij hevige regenval niet meer onder water komen te staan.

Volgens het dagelijks bestuur is de impact van de aangevraagde peilafwijking te groot om deze met een watervergunning te kunnen toestaan. Het heeft de aanvraag daarom behandeld als een verzoek tot wijziging van het peilbesluit. Dat verzoek is afgewezen, omdat er volgens het dagelijks bestuur geen zwaarwegende redenen zijn om in te stemmen met een partiële herziening van het peilbesluit.

Juridisch kader

2.    Artikel 3.2, eerste lid, van de Keur Wetterskip Fryslân 2013 bepaalt:

"Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te maken en te behouden, vaste substanties of voorwerpen te laten staan of liggen."

Artikel 3.4 bepaalt:

"Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur water te brengen in of te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen."

Artikel 1.1 bepaalt:

"In deze keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:

[…]

c. bestuur: het dagelijks bestuur van Wetterskip Fryslân;

[…]."

3.    Artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet bepaalt:

"Een beheerder is verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen."

3.1.    Artikel 1.19 van de Waterverordening Fryslân (oud) bepaalt:

"Het algemeen bestuur stelt een of meer peilbesluiten vast voor de oppervlaktewater-lichamen onder zijn beheer."

Artikel 1.1 bepaalt:

"In deze verordening wordt verstaan onder:

[…]

b. het algemeen bestuur: algemeen bestuur van het waterschap."

3.2.    Het algemeen bestuur van Wetterskip Fryslân heeft op 2 juli 2013 de "Beleidsnotitie beoordeling peilwijzigingen" (hierna: de beleidsnotitie) vastgesteld. De beleidsnotitie beschrijft de beleidsuitgangspunten voor de beoordeling van aanvragen voor de wijziging van het peil. Daarbij is onderscheid gemaakt in wijzigingen met een kleine impact, waarvoor de procedure van een watervergunning wordt gehanteerd, en andere wijzigingen, waarvoor de procedure voor een partiële herziening van het peilbesluit wordt gehanteerd.

4.    Artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaalt:

"Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:

a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen,

[…]."

Beslissing op de aanvraag

5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur een onjuist juridisch kader heeft toegepast en ten onrechte geen besluit op de aanvraag om een watervergunning heeft genomen, maar een beslissing over herziening van het peilbesluit. Voorts is niet het dagelijks bestuur, maar het algemeen bestuur bevoegd om over herziening van een peilbesluit te beslissen.

5.1.    Het dagelijks bestuur heeft ter zitting bevestigd dat het niet op de ingediende aanvraag heeft beslist. De brief van 13 juni 2016 behelst in zoverre een schriftelijke weigering om op die aanvraag te beslissen. Het is echter niet aan het dagelijks bestuur om zonder toestemming van de aanvrager de aangevangen procedure te wijzigen. De met een besluit gelijk te stellen schriftelijke weigering om een besluit te nemen, kon daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

5.2.    Het dagelijks bestuur is voorts niet bevoegd om een peilbesluit vast te stellen. Die bevoegdheid berust bij het algemeen bestuur en kan ingevolge artikel 83 van de Waterschapswet niet aan het dagelijks bestuur worden overgedragen. Aan het dagelijks bestuur komt daarom ook niet de bevoegdheid toe om te beslissen op verzoeken om vastgestelde peilbesluiten te herzien. Anders dan het dagelijks bestuur stelt, kan het conform de beleidsnotitie afwijzen van dergelijke verzoeken niet worden gerekend tot de dagelijkse aangelegenheden waartoe het bevoegd is. De bevoegdheid tot afwijzing is voorts niet aan het dagelijks bestuur gemandateerd. De met een besluit gelijk te stellen weigering om het peilbesluit te herzien, eveneens neergelegd in de brief van 13 juni 2016, kon daarom ook niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

5.3.    Het betoog slaagt.

Conclusie

6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en de met besluiten gelijk te stellen schriftelijke weigeringen om op de aanvraag te beslissen en het peilbesluit te herzien, beide neergelegd in de brief van 13 juni 2016, vernietigen.

Het dagelijks bestuur dient alsnog op de aanvraag om een watervergunning te beslissen.

7.    De overige gronden behoeven geen bespreking.

8.    Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 mei 2017 in zaak nr. 16/3053;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.    vernietigt de met besluiten gelijk te stellen schriftelijke weigeringen om op de aanvraag te beslissen en het peilbesluit te herzien, neergelegd in de brief van het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân van 13 juni 2016, kenmerk WFN1606293;

(…) 


Annotatie J. Kevelam

1. Bovenstaande uitspraak is het signaleren waard voor de waterrechtpraktijk. De uitspraak laat zien dat waterschappen alert moeten zijn bij de te volgen procedure voor verzoeken om peilwijziging. Zij geeft een mooie aanleiding om in deze annotatie nader in te zoomen op de instrumenten waarmee een peilwijziging kan worden toegestaan: de watervergunning en het peilbesluit.

2. Een van de instrumenten om het peil te reguleren is het peilbesluit. In peilbesluiten stellen waterschapsbesturen waterstanden of bandbreedten vast waarbinnen waterstanden kunnen variëren.  In de bij het peilbesluit aangegeven perioden rust op het waterschapsbestuur de wettelijke plicht uit artikel 5.2 lid 2 Waterwet om deze waterstanden zoveel mogelijk te handhaven. Overigens bestaat er – voor zover relevant voor waterschappen – enkel een verplichting tot het vaststellen van een peilbesluit indien dit bij of krachtens provinciale verordening is bepaald (vergelijk artikel 5.2 lid 3 Waterwet). Het beheergebied van waterschappen is meestal ingedeeld in peilvakken met peilen die aansluiten op de ontwateringseisen vanuit het landgebruik. In de praktijk komt het regelmatig voor dat veelal particulieren (agrariërs) gebaat zijn bij een afwijkend peil binnen het peilvak. Het peil wordt dan kunstmatig plaatselijk verlaagd om bepaalde vormen van grondgebruik te faciliteren. Dit wordt ook wel onderbemaling genoemd.

3. In veel gevallen is voor onderbemaling een watervergunning vereist op grond van de keur van waterschappen. Zo ook op grond van de Keur Wetterskip Fryslân 2013, waar in artikel 3.1 lid 1 is bepaald:

Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te maken of te behouden, vaste substanties of voorwerpen te laten staan of liggen.”

In de toelichting van de Keur Wetterskip Fryslân 2013 (zie p. 15 en 16) wordt opgemerkt:

onder het verbod vallen ook de handelingen waarmee de waterstand op een ander peil wordt gebracht of gehouden dan het peil dat voor het betreffende oppervlaktewaterlichaam door het waterschap is vastgesteld.”

Deze bepaling heeft dezelfde strekking als de standaardbepaling die door de Unie van Waterschappen in haar Modelkeur 2013 is opgenomen (zie artikel 3.2 en de bijbehorende toelichting). Gelet op de tekst en de toelichting bij deze bepaling is onderbemaling watervergunningplichtig, indien de waterstand op een ander peil wordt gebracht of gehouden dan het peil zoals dat in het peilbesluit wordt voorgeschreven. Dit impliceert dat na een eventuele (partiële) herziening van het peilbesluit geen watervergunning meer benodigd is. Althans, voor de handeling ‘gebruik maken van een waterstaatswerk’ is een watervergunning niet meer nodig. 

De instrumenten om onderbemaling te faciliteren zijn dus de watervergunning op grond van de keur en de (partiële) herziening van het peilbesluit.  

4. Appellant heeft een watervergunning aangevraagd voor onder meer de onderbemaling van de watergangen op zijn landbouwpercelen. Appellant wenst het waterpeil van de watergangen op de landbouwpercelen te verlagen, zodat deze percelen bij hevige regenval niet meer onder water komen te staan. Volgens het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân is de impact van de aangevraagde peilafwijking – onder verwijzing naar vastgesteld beleid hierover – in dit geval te groot om deze met een watervergunning te kunnen toestaan. Om die reden heeft het de aanvraag behandeld als een verzoek tot wijziging van het peilbesluit. Dat verzoek is vervolgens afgewezen, omdat er volgens het dagelijks bestuur geen zwaarwegende redenen zijn om in te stemmen met een partiële herziening van het peilbesluit. Is dit juridisch de juiste weg om op de aanvraag te beslissen?

5. Appellant meent van niet en stelt dat er ten onrechte geen besluit op de aanvraag is genomen, maar een beslissing over de herziening van het peilbesluit. Daarbij komt dat niet het dagelijks bestuur, maar het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân bevoegd is om over de herziening van het peilbesluit te beslissen. De Afdeling volgt appellant hierin. Het dagelijks bestuur heeft niet op de aanvraag beslist, maar door de aanvraag te behandelen als een verzoek om het peilbesluit te wijzigen en dit verzoek af te wijzen, betreft dit besluit in zoverre een schriftelijke weigering om op de aanvraag te beslissen in de zin van artikel 6:2 sub a Awb. De Afdeling overweegt vervolgens dat het niet aan het dagelijks bestuur is om zonder toestemming van de aanvrager de aangevangen procedure te wijzigen.

6. Als de aanvrager toestemming zou hebben geven om de aangevangen procedure te wijzigen, had het dagelijks bestuur dan over een peilbesluitherziening mogen beslissen? Het antwoord op die vraag is kort gezegd nee. De bevoegdheid om peilbesluiten vast te stellen berust immers bij het algemeen bestuur. Deze bevoegdheid kan op grond van artikel 83 lid 2 sub f Waterschapswet niet aan het dagelijks bestuur worden overgedragen. Ingevolge artikel 10:15 Awb geschiedt delegatie immers slechts indien in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien. In artikel 83 lid 1 Waterschapswet is in een algemene delegatiebevoegdheid voorzien voor het algemeen bestuur om bevoegdheden die het algemeen bestuur toekomen, over te dragen aan het dagelijks bestuur tenzij de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht verzet (zie Kamerstukken II 1986/87, 19 995, nr. 3, p. 68). In artikel 83 lid 2 Waterschapswet zijn hierop uitzonderingen geformuleerd, waarvan het vaststellen van peilbesluiten er één is. Delegatie van deze bevoegdheid is dan ook niet mogelijk.

7. Het conform eerder genoemd beleid afwijzen van dergelijke verzoeken kan verder volgens de Afdeling niet worden gerekend tot de dagelijkse aangelegenheden waartoe het dagelijks bestuur bevoegd is (zie artikel 84 lid 1 Waterschapswet). De dagelijkse aangelegenheden waartoe het dagelijks bestuur bevoegd is, dienen ter functionele onderscheiding van het algemeen bestuur. Dit betreffen de handelingen die naar hun aard het dagelijks bestuur van het waterschap betreffen en tot de bevoegdheid van het dagelijks bestuur behoren (zie Kamerstukken II  1986/87, 19 995, nr. 3, p. 68 en 69). Hoewel de Afdeling haar oordeel hieromtrent niet motiveert, is haar overweging alleszins begrijpelijk. Weliswaar is het begrip ‘dagelijkse aangelegenheden’ niet gedefinieerd in de Waterschapswet en biedt de totstandkomingsgeschiedenis op dit punt ook geen helderheid, de wetgever heeft met het instellen van het delegatieverbod wel een duidelijke indicatie gegeven dat hij meent dat het beslissen over de vaststelling van peilbesluiten niet tot de dagelijkse aangelegenheden van het dagelijks bestuur behoort. Het zou dan indruisen tegen het wettelijk stelsel, indien het dagelijks bestuur via een omweg deze bevoegdheid zich toch toe-eigent. De bevoegdheid tot afwijzing is tot slot ook niet aan het dagelijks bestuur gemandateerd (vergelijk artikel 10:3 lid 1 Awb). Kortom, het dagelijks bestuur was niet bevoegd om over een peilbesluitherziening te beslissen.

8. De conclusie van de Afdeling is dat zowel de schriftelijke weigering om op de aanvraag te beslissen als de weigering om het peilbesluit te herzien niet in stand kunnen blijven. Het dagelijks bestuur dient alsnog op de aanvraag om watervergunning te beslissen.

9. Wat betekent deze uitspraak nu voor de praktijk? Voor waterschappen is het van belang dat de aanvrager in het kader van het eventuele vooroverleg proactief wordt gewezen op (eventueel) beleid dat wordt gevoerd voor de beoordeling van verzoeken voor peilwijzigingen. Is eenmaal voor een watervergunningprocedure gekozen door de aanvrager terwijl het beleid eigenlijk een peilherziening voorschrijft, dan kan het dagelijks bestuur dit niet onder verwijzing naar dit beleid terugdraaien of ambtshalve de aanvraag aanmerken als een verzoek om het peilbesluit te herzien en hier zelf op beslissen. In dat geval dient er enkel op de ingediende aanvraag om watervergunning beslist te worden. Wel kan de aanvrager uiteraard worden gevraagd om zijn aanvraag in te trekken.

10. Ook om andere redenen zouden het waterschap en de burger (veelal agrariër) vooraf moeten nadenken over de te volgen procedure. Stel, dat onderbemaling wordt toegestaan middels een watervergunning, dan blijft het voor het betreffende peilvak vastgestelde peilbesluit vigeren. Met andere woorden, ook als er een watervergunning wordt verleend voor onderbemaling dan blijft het peilbesluit (en de daarmee samenhangende inspanningsverplichting voor het waterschapsbestuur ex artikel 5.2 lid 2 Waterwet) met betrekking tot het peilvak waarvoor de watervergunning is verleend onaangetast. Met het verlenen van een watervergunning wordt het peilbesluit immers niet ingetrokken of gewijzigd. Het peilbesluit en de watervergunning moeten in juridische zin strikt van elkaar worden onderscheiden. Het peilbesluit is een besluit van algemene strekking dat wordt vastgesteld door het algemeen bestuur en zich uitsluitend richt tot het waterschapsbestuur, terwijl de regulering van afwijkingen van de in het peilbesluit vastgelegde waterstand door middel van een vergunningplicht gericht is tot de particulier (agrariër). Aan de watervergunning kan het voorschrift worden verbonden op basis waarvan de vergunninghouder verplicht is om het afwijkende peil in stad te houden. Daarvoor moeten bemalingssystemen worden aangelegd, bediend en onderhouden door of namens vergunninghouder. Hiermee gaan de nodige investeringen gepaard. Bovendien zal het waterschapsbestuur op de naleving van het vergunningvoorschrift toezicht dienen te houden en indien het voorschrift tot instandhouding van het peil niet wordt nageleefd, kan en zal het waterschapsbestuur hiertegen in beginsel handhavend optreden. Op het waterschapsbestuur rust evenwel (juridisch gezien) nog steeds de inspanningsverplichting om het in het peilbesluit opgenomen peil te handhaven. Gelet hierop kan het onder omstandigheden zowel voor het waterschapsbestuur als de aanvrager om peilwijziging aan te bevelen zijn om het peilbesluit (partieel) te herzien. Zie uitgebreid over de verhouding tussen het peilbesluit en in deze annotatie aan de orde zijnde watervergunning: F.A.G. Groothuijse en J. Kevelam, ‘Peilbeheer op peil. De verhouding tussen het peilbesluit en de watervergunning voor peilafwijkingen’, Milieu&Recht 2016-10 (137), p. 794 t/m 804.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.