Annotatie AbRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, M en R 2018/103

Essentie

Geen wettelijk kader endotoxinen. Bevoegd gezag dient te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte.

Samenvatting

Wat endotoxinen betreft is er niet, zoals bijvoorbeeld wel bij geur is gebeurd, met een eenduidige wettelijke regeling bepaald op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is aan het college om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het college beoordelingsruimte.

Het is de Afdeling bekend dat een aantal colleges hun beoordelingsruimte invult door toepassing van de "Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0" van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht. Deze notitie is geënt op een toetsing aan de waarde van 30 EU/m3 en berekeningen op basis van gegevens uit het endotoxinerapport. Het college kiest er uitdrukkelijk voor om een dergelijke beoordelingswijze niet te hanteren, omdat volgens het college daarvoor nog onvoldoende wetenschappelijke inzichten over de risico’s bestaan. Gezien de hiervoor weergegeven stand van de kennis over endotoxinen en de vele openstaande vragen, kan het college deze keuze maken.

De rechtbank heeft geoordeeld dat het op de weg ligt van degene die zich beroept op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid, waaronder vrees voor endotoxinen, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken dat de door het college gehanteerde toetsingskaders niet toereikend zijn. De rechtbank heeft vervolgens in aanmerking genomen dat het college in het bestreden besluit uitgebreid is ingegaan op de voorzieningen en (hygiëne)maatregelen die zijn genomen om risico’s voor de volksgezondheid te reduceren. Verder heeft het college er, aldus de rechtbank, op gewezen dat in de aangevraagde situatie de ventilatielucht van de stallen 2, 4 en 8 door een luchtwassysteem worden geleid. Ook is het college, aldus de rechtbank, nagegaan welke soort veehouderijen in de buurt aanwezig zijn. Daar is uitgekomen dat er twee andere varkenshouderijen en één nertsenhouderij op behoorlijke afstand zijn gelegen en dat er geen pluimveehouderijen binnen dit gebied zijn gelegen. Gelet op dit alles is de rechtbank van oordeel dat appellanten niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk hebben gemaakt dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling met deze motivering de beoordeling van het college van de nadelige gevolgen van endotoxinen rechtmatig kunnen achten.


Uitspraak op de hoger beroepen van:


1.    [appellant sub 1], wonend te Horst aan de Maas,

2.    [appellant sub 2], wonend Horst aan de Maas,

tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 juli 2017 in zaken nrs.16/3197 en 16/3245 in het geding tussen:

[appellant sub 1],

[appellant sub 2]

en

het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.

Procesverloop

Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een vergunning verleend voor het bouwen van een vleesvarkensstal en het plaatsen van een luchtwasser binnen een veehouderij aan de [locatie] te Sevenum, en voor het veranderen van deze inrichting.

Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van 30 augustus 2016 ingestelde beroepen gegrond verklaard voor zover het de daaraan verbonden geluidvoorschriften 3.2.2 tot en met 3.2.2.8 betreft en vervangende geluidvoorschriften aan de vergunning verbonden. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door K.J.L. Thissen en M. Stemerding, zijn verschenen. Verder is daar [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.

Ter zitting heeft het college een tekstvoorstel voor vervangende geluidvoorschriften overgelegd, en verzocht om deze via een bestuurlijke lus of door het voorzien in de zaak door de Afdeling aan de vergunning te verbinden. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben na de zitting gereageerd op dit tekstvoorstel, en vervolgens heeft het college hierop nog gereageerd. Nu de Afdeling, zoals onder 7.1 aan de orde is, geen aanleiding ziet om via een bestuurlijke lus of zelf voorziend de voorgestelde vervangende geluidvoorschriften aan de vergunning te verbinden, heeft de Afdeling afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting over de inhoud van deze voorschriften.

Overwegingen

1. De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard en het besluit tot vergunningverlening vernietigd voor zover het de daaraan verbonden geluidvoorschriften betreft, en zelf voorziend vervangende geluidvoorschriften aan de vergunning verbonden.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen in de omgeving van de veehouderij en kunnen zich niet verenigen met de vervangende geluidvoorschriften. Verder betogen zij dat de rechtbank in de overige door hen aangevoerde beroepsgronden ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor een verdergaande vernietiging.

Daarnaast heeft [appellant sub 1] in zijn nadere stukken gewezen op een brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 3 april 2018, kenmerk IENW/BSK-2018/49980, aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II, 2017/18, 29383, nr. 295) over onderzoek naar het rendement van luchtwassers.

Brief staatssecretaris

2. De staatssecretaris vermeldt in de door [appellant sub 1] in zijn nadere stukken aangehaalde brief, kort weergegeven, dat naar aanleiding van onderzoek naar het rendement van gecombineerde luchtwassers het voornemen bestaat de in de Regeling geurhinder en veehouderij opgenomen reductiepercentages van luchtwassers aan te passen.

Dit voornemen geeft de Afdeling geen aanleiding om, zoals [appellant sub 1] wenst, de behandeling van de zaak aan te houden. De bestreden rechtbankuitspraak noch de hogerberoepschriften hebben betrekking op de toepassing van de Wet geurhinder en veehouderij en de daarop gebaseerde Regeling geurhinder en veehouderij, waarover de brief van de staatssecretaris gaat. Afgezien daarvan kan een eventuele toekomstige wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij geen invloed hebben op het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening en de rechtbankuitspraak. Dat besluit en die uitspraak moeten worden beoordeeld aan de hand van de regelgeving zoals die gold op het tijdstip van het nemen van dat besluit en het doen van die uitspraak.

Geluid

3.  Naar aanleiding van de bij de rechtbank ingestelde beroepen heeft het college geconstateerd dat de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften niet juist zijn. Het college heeft de rechtbank verzocht deze geluidvoorschriften te vervangen door een door hem opgestelde nieuwe set geluidvoorschriften. De rechtbank heeft dit gedaan.

4.  [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in het bij de aanvraag om vergunning behorende geluidrapport, waarop de nieuwe geluidvoorschriften zijn gebaseerd, ten onrechte niet een specifiek merk en type ventilatoren zijn genoemd. Volgens hem is dat in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Regeling omgevingsrecht. Daarin is bepaald dat de aanvraag onder meer de toe te passen technieken of installaties moet beschrijven, voor zover dat redelijkerwijs van belang kan zijn voor een beoordeling van de nadelige gevolgen voor het milieu.

Dit betoog faalt. In het van de aanvraag deel uitmakende geluidrapport zijn de voor de beoordeling van de gevolgen voor het milieu noodzakelijke akoestische eigenschappen van de toegepaste ventilatoren beschreven. Het noemen van een specifiek merk en type is geen wettelijk vereiste en heeft geen toegevoegde waarde. De rechtbank heeft in dit opzicht dan ook terecht geen gebrek geconstateerd.

5. [appellant sub 1] betoogt dat de voor de incidentele bedrijfssituatie (het afvoeren van mest en spuiwater) gestelde geluidvoorschriften niet juist zijn.

[appellant sub 2] betoogt dat niet zeker is dat de door de rechtbank gestelde geluidvoorschriften naleefbaar zijn, zeker in de incidentele bedrijfssituatie.

[appellant sub 2] betoogt in dat verband dat in het geluidrapport van te lage bronvermogens is uitgegaan voor tractors, loaders en vrachtwagens en dat geluid in verband met het houden van paarden is onderschat. Ook is in het geluidrapport volgens [appellant sub 2] de laadtijd van varkens onderschat. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 2] ten onrechte aangenomen dat er vulleidingen van silo’s zijn aangevraagd en vergund. Bij het ontbreken van die leidingen zullen vrachtwagens bij het vullen van de silo’s op een andere plaats staan dan in het geluidrapport is aangenomen. Tot slot heeft de rechtbank volgens [appellant sub 2] ten onrechte geaccepteerd dat in het geluidrapport geen uitsplitsing van de geluidsbijdragen per bron is gegeven. Hij verwijst hierbij naar overweging 13.4 van de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4190.

6.  In het geluidrapport is voor vrachtwagens een bronvermogen van 103 dB(A) gehanteerd. Dit is, zo staat in het rapport, representatief omdat de snelheid van de vrachtwagens maximaal 15 km per uur zal bedragen.

[appellant sub 2] bestrijdt dit uitgangspunt met het overleggen van onderdelen van een in een ander geding door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening uitgebracht deskundigenbericht. Ook als hetgeen in dit deskundigenbericht is vermeld mede representatief zou kunnen worden geacht voor de bedrijfssituatie waarover het huidige geding gaat, geeft het geen aanleiding om het in het geluidrapport voor vrachtwagens gehanteerde bronvermogen onjuist te achten. In het deskundigenbericht is vermeld dat op basis van ervaringsgegevens vaak met een gemiddeld bronvermogen van 104 dB(A) wordt gewerkt, maar dat hiervoor een marge geldt van 100 tot 106 dB(A). Het in het geluidrapport gehanteerde bronvermogen is hiermee in overeenstemming.

[appellant sub 2] wijst er verder op dat volgens een artikel in het blad Geluid "Geluidvermogens van vrachtwagens bij lage snelheden", optrekkende vrachtwagens een bronvermogen van 109 dB(A) kunnen hebben. Ook dit geeft geen aanleiding om het gehanteerde bronvermogen van 103 dB(A) niet representatief te achten: dit bronvermogen is een gemiddeld bronvermogen, en niet het bronvermogen bij optrekken van vrachtwagens.

Ook voor het overige ziet de Afdeling in het betoog van [appellant sub 2] geen grond voor het oordeel dat het in het geluidrapport gebruikte bronvermogen voor vrachtwagens niet voldoende representatief is voor de bedrijfssituatie waarover het huidige geding gaat.

6.1. Voor de in de inrichting gebruikte miniloader is, zo vermeldt het geluidrapport, een bronvermogen van 102 dB(A) representatief. Met het betoog van [appellant sub 2] dat in het al genoemde deskundigenbericht is gesteld dat voor verreikers kentallen van 103 tot 105 dB(A) beschikbaar zijn, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat 102 dB(A) geen voldoende representatieve waarde is voor het bronvermogen van de miniloader. Over zijn betoog dat in bijlage 4B van het geluidrapport is vermeld dat een miniloader ook een bronvermogen van 104,5 dB(A) kan hebben, merkt de Afdeling op dat in deze bijlage voor miniloaders uit vijf verschillende informatiedocumenten afkomstige bronvermogens zijn vermeld, variërend van 97,9 tot 104,5 dB(A). Er is geen grond voor het oordeel dat met het middelen van deze waarden niet een voldoende representatieve waarde voor het bronvermogen is vastgesteld. Ook voor het overige bestaat daarvoor geen aanleiding.

6.2. Wat het voor tractors in het geluidrapport gehanteerde bronvermogen betreft heeft [appellant sub 2] betoogd dat een bronvermogen van 91 dB(A) te laag is, en dat in het al genoemde deskundigenbericht is vermeld dat een bronvermogen van 101 dB(A) aan de lage kant is.

Zoals het college ter zitting terecht heeft gesteld, blijkt uit bijlage 4B bij het geluidrapport dat voor de tractor is gerekend met een bronvermogen van 101,78 dB(A) en niet, zoals [appellant sub 2] betoogt, met een bronvermogen van 91 dB(A). Er is geen grond voor het oordeel dat het college er niet van mocht uitgaan dat dit een voldoende representatieve waarde is voor de bedrijfssituatie waarover het huidige geding gaat.

6.3. In het geluidrapport is vermeld dat onder meer de activiteiten rond de paarden- en schapenhouderij niet zijn meegenomen omdat deze geheel ondergeschikt zijn aan de varkenshouderij. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat hierbij geen rekening is gehouden met het geluid dat paarden zelf kunnen produceren, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat het gehinnik van paarden of andere door paarden zelf veroorzaakte geluiden een relevante bijdrage kunnen leveren aan het door de inrichting veroorzaakte geluid. Ook voor het overige is niet aannemelijk dat in het geluidrapport een onjuist beeld van de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting is gegeven door het onderschatten van paardengeluid.

6.4.  Wat de laadtijd voor varkens betreft is in het geluidrapport vermeld dat hiervoor een laadtijd van 15 minuten per vracht is aangehouden. [appellant sub 2] betoogt dat een uur gebruikelijk is. Deze stelling geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de in het geluidrapport opgenomen bedrijfstijd niet voldoende representatief is voor de bedrijfsvoering van deze concrete inrichting.

6.5. In het geluidrapport is ervan uitgegaan dat op een aantal plaatsen voersilo’s worden gevuld. [appellant sub 2] betoogt, zo begrijpt de Afdeling, dat één van die plaatsen niet zal worden gebruikt omdat daar geen vulleidingen beschikbaar zijn. In plaats daarvan zal volgens hem, in strijd met de uitgangspunten in het geluidrapport en daarmee met vergunningvoorschrift 3.2.2.1 waarin is bepaald dat de inrichting overeenkomstig die uitgangspunten in werking moet zijn, de silo op een andere plaats worden gevuld.

Wanneer zoals [appellant sub 2] verwacht de vergunning bij het vullen van de silo’s niet zal worden nageleefd, kan daartegen handhavend worden opgetreden. Dit geeft echter geen reden om aan te nemen dat het geluidrapport geen juist beeld geeft van de geluidbelasting van het vullen van de silo’s waarvoor vergunning is verleend. Overigens heeft het college er in het verweer bij de rechtbank al op gewezen, en met een luchtfoto verduidelijkt, dat de door [appellant sub 2] bedoelde vulleidingen wel degelijk beschikbaar zijn.

6.5.1.  Voor zover [appellant sub 2] verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, overweegt de Afdeling als volgt. In die uitspraak is geoordeeld dat, omdat het daar aan de orde zijnde geluidrapport volgens de adviseur van het bevoegde gezag tekortkomingen en onduidelijkheden bevatte, reden bestond om aan de juistheid van de gegevens in het geluidrapport te twijfelen. Om die reden had het college nader onderzoek moeten doen naar de (bijdrage aan de) geluidbelasting per bron aan de gestelde geluidnormen.

In de huidige zaak is echter, anders dan in de door [appellant sub 2] genoemde zaak, geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de gegevens in het geluidrapport. Voor het college bestond dan ook geen aanleiding om een nader onderzoek te doen naar de bijdrage aan de geluidbelasting van de afzonderlijke geluidbronnen.

6.6. Er is gezien het voorgaande geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat het geluidrapport een juist beeld geeft van de te verwachten geluidemissie van de inrichting in de representatieve bedrijfssituatie.

7. Wat de incidentele bedrijfssituatie (het afvoeren van mest en spuiwater) betreft heeft het college ter zitting gesteld dat de daarover door de rechtbank op verzoek van het college aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften niet juist zijn, omdat in de incidentele situatie niet aan de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau kan worden voldaan. De geluidgrenswaarden laten in de dag-, avond- en nachtperiode een geluidniveau van 40, 35 en 30 dB(A) bij woningen van derden toe, terwijl dit geluidniveau in de incidentele situatie 43 dB(A) in de dagperiode en 38 dB(A) in de nachtperiode zal zijn. Het college heeft de Afdeling gevraagd de voorschriften zelf voorziend te vervangen door andere voorschriften of om een bestuurlijke lus toe te passen.

7.1. De Afdeling gaat er net als het college, [appellant sub 2] en [appellant sub 1] van uit dat de door de rechtbank aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften in de vergunde incidentele bedrijfssituatie niet naleefbaar zijn. Dit brengt mee dat de rechtbankuitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij de voor de incidentele bedrijfssituatie verleende vergunning in stand is gebleven en voor zover de rechtbank het daarbij behorende voorschrift 3.2.2.5 aan de vergunning heeft verbonden. De Afdeling ziet geen aanleiding om in dit opzicht zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen.

Het college dient wat de incidentele bedrijfssituatie betreft alsnog een besluit over de vergunningverlening te nemen. Bij dat nieuwe besluit moet het college allereerst beoordelen of het mogelijk en nodig is om geluidhinder van de afvoer van spuiwater en mest te beperken door dit uitsluitend in de dagperiode te laten plaatsvinden. Vervolgens moet het college zo nodig op afvoer van spuiwater en mest toegesneden (geluid)voorschriften aan de vergunning verbinden. Naar verwachting zullen de in de incidentele situatie optredende geluidniveaus relatief bescheiden zijn. Er is geen reden om aan te nemen dat geen toereikende regeling in de vergunning zal kunnen worden opgenomen. De Afdeling ziet in dit gebrek dan ook geen reden voor vernietiging van de gehele vergunning.   

Volksgezondheid

8. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant sub 2] niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk heeft gemaakt dat de veehouderij zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden.

8.1. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank hiermee miskent dat in het rapport "Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering" (hierna: het endotoxinerapport) van juni 2016 van Wageningen University & Research een wetenschappelijk onderbouwde aanbeveling is gegeven over eventueel te treffen maatregelen in verband met de emissie van endotoxinen. Hij wijst er ook op dat uit dit rapport volgt dat wanneer, zoals hier, de door de veehouderij veroorzaakte geurbelasting hoger is dan 14 odour units per kubieke meter lucht, met een behoorlijke mate van zekerheid kan worden gesteld dat de advieswaarde voor endotoxinen van 30 endotoxine-units per kubieke meter lucht (30 EU/m3) zal worden overschreden.

8.2. De door [appellant sub 2] genoemde waarde van 30 EU/m3 is afkomstig uit het rapport "Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen" van de Gezondheidsraad van 30 november 2012, waarmee aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de staatssecretarissen van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu, advies is uitgebracht. In het endotoxinerapport is verslag gedaan van met het oog op deze advieswaarde uitgevoerde metingen en berekeningen. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.

8.3. In het rapport van de Gezondheidsraad is op blz. 30 over endotoxinen opgemerkt dat in een advies uit 2010 mede op basis van experimenteel onderzoek onder mogelijk gevoelige personen een gezondheidskundige advieswaarde voor werknemers is afgeleid van 90 EU/m3. Bij blootstelling onder die advieswaarde lopen werknemers volgens dat advies geen gezondheidsrisico’s.

Vervolgens is vermeld dat rond veehouderijen gemeten waarden doorgaans lager liggen dan deze advieswaarde van 90 EU/m3, maar dat omwonenden of bepaalde groepen onder hen gevoeliger zouden kunnen zijn dan werknemers. Een mogelijke manier om daar in bepaalde situaties rekening mee te houden is het toepassen van een zogeheten intraspecies onzekerheidsfactor. Hoe groot die factor zou moeten zijn, valt op basis van de beschikbare kennis niet te zeggen. Als men, zo vermeldt het rapport, desondanks zou willen kiezen voor toepassing van een dergelijke onzekerheidsfactor, ligt bij de huidige stand van kennis de standaard factor 3 het meest voor de hand. De gezondheidskundige advieswaarde voor de algemene bevolking zou daarmee 30 EU/m3 bedragen.

Op blz. 42 van het rapport is vermeld dat nader onderzoek naar het effect van blootstelling aan endotoxinen bij de algemene bevolking en mogelijke risicogroepen daarbinnen tot een beter onderbouwde advieswaarde kan leiden.

8.4. In het endotoxinerapport zijn op basis van metingen bij zes stallen endotoxinegehalten in van de stallen afkomstig stof bepaald. Deze gehalten zijn gebruikt in modelmatige verspreidingsberekeningen. Met die verspreidingsberekeningen is bezien of, als wordt voldaan aan de voor veehouderijen geldende normen voor (achtergrondwaarden van) zwevende deeltjes (PM10) en geur, kan worden aangenomen dat ook wordt voldaan aan de waarde van 30 EU/m3. Uit de berekeningen volgt dat dit onder meer afhankelijk is van de gehouden diersoort en de achtergrondconcentraties in het gebied.

8.5. In het endotoxinerapport is vermeld dat de deels ontbrekende en gebrekkige invoergegevens tot onzekerheid in de uitkomsten leiden. Deze onzekerheden kunnen de uitkomsten van de modelberekeningen aanzienlijk beïnvloeden.

In dat verband wordt erop gewezen dat de verdeling van de stofconcentraties en endotoxinegehalten sterk benaderend is ingeschat. Om de berekeningen nauwkeuriger te maken is meer kennis nodig.

Verder zijn de aerodynamische eigenschappen van de grote stofdeeltjes, die de depositiesnelheid bepalen, onbekend terwijl de resultaten van het verspreidingsmodel zeer gevoelig zijn voor de aannames hierover. Ook hier is aanvullend onderzoek gewenst.

Ook zijn systematische verschillen in stofuitstoot en endotoxinegehalten in het stof tussen bedrijven van dezelfde dier- en stalcategorie niet meegenomen; de informatie hierover is nog ontoereikend om deze variatie in te schatten.

Verder zijn voor het goed onderbouwen van de endotoxine-emissies aanvullende metingen nodig, kan cumulatieve belasting door clusters van bedrijven op veel plaatsen van belang zijn - wat nader onderzoek vraagt - en is ook meer kennis van de gezondheidsimpact van endotoxineconcentraties gewenst om de juiste percentielwaarde (de waarde die aangeeft in welk deel van de gevallen de gehanteerde advieswaarde mag worden overschreden) te bepalen.

8.6. Gezien het voorgaande bestaat zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, in ieder geval thans nog een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist.

8.7. Wat endotoxinen betreft is er niet, zoals bijvoorbeeld wel bij geur is gebeurd, met een eenduidige wettelijke regeling bepaald op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is aan het college om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het college beoordelingsruimte.

Het is de Afdeling bekend dat een aantal colleges hun beoordelingsruimte invult door toepassing van de "Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0" van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht. Deze notitie is geënt op een toetsing aan de waarde van 30 EU/m3 en berekeningen op basis van gegevens uit het endotoxinerapport. Het college kiest er uitdrukkelijk voor om een dergelijke beoordelingswijze niet te hanteren, omdat volgens het college daarvoor nog onvoldoende wetenschappelijke inzichten over de risico’s bestaan. Gezien de hiervoor weergegeven stand van de kennis over endotoxinen en de vele openstaande vragen, kan het college deze keuze maken.

8.8. De rechtbank heeft geoordeeld dat het op de weg ligt van degene die zich beroept op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid, waaronder vrees voor endotoxinen, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken dat de door het college gehanteerde toetsingskaders niet toereikend zijn.

De rechtbank heeft vervolgens in aanmerking genomen dat het college in het bestreden besluit uitgebreid is ingegaan op de voorzieningen en (hygiëne)maatregelen die zijn genomen om risico’s voor de volksgezondheid te reduceren. Verder heeft het college er, aldus de rechtbank, op gewezen dat in de aangevraagde situatie de ventilatielucht van de stallen 2, 4 en 8 door een luchtwassysteem worden geleid. Ook is het college, aldus de rechtbank, nagegaan welke soort veehouderijen in de buurt aanwezig zijn. Daar is uitgekomen dat er twee andere varkenshouderijen en één nertsenhouderij op behoorlijke afstand zijn gelegen en dat er geen pluimveehouderijen binnen dit gebied zijn gelegen.

Gelet op dit alles is de rechtbank van oordeel dat appellanten niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk hebben gemaakt dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden.

De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling met deze motivering de beoordeling van het college van de nadelige gevolgen van endotoxinen rechtmatig kunnen achten.

Infiltratievijver

9. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat in strijd met artikel 2.7 van de Wabo is nagelaten een vergunning te vragen voor de aanleg van een infiltratievijver. [appellant sub 1] betoogt verder dat de aanvraag wat deze vijver betreft tegenstrijdig is.

9.1. Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo moet de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dragen dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Dit betekent dat indien voor een bepaald onderdeel van een project op meerdere grondslagen van de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo een vergunning nodig is, de aanvraag op al die grondslagen betrekking moet hebben.

Deze bepaling zou ertoe kunnen verplichten om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder b, van de Wabo een aanlegvergunning voor een infiltratievijver te vragen, indien voor die vijver al op grond van een van de andere in artikel 2.1 en 2.2 genoemde grondslagen een vergunning zou zijn gevraagd. Dat is echter niet het geval. De vergunningaanvraag heeft geen betrekking op de vijver: uit het aanvraagformulier en de bij de aanvraag behorende inrichtingstekening blijkt dat de vergunningaanvraag betrekking heeft op, kort weergegeven, het bouwen van een nieuwe stal en het verbouwen van een bestaande stal in verband met de plaatsing van een luchtwasser en niet op de aanleg van een infiltratievijver. Dat de situatietekening op de inrichtingstekening indicatief een infiltratievijver weergeeft maakt dat niet anders.

Dit betoog faalt.

Bouwblok

10. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank miskent dat niet vast staat dat de nieuwe stal deels buiten het bouwblok wordt gebouwd. In dit verband wijst hij op verschillen in omvang die zouden bestaan tussen het in het geldende bestemmingsplan opgenomen bouwblok en een in een bij uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:211 vernietigde wijziging van dat plan opgenomen bouwblok.

10.1. Van belang is uitsluitend of binnen het geldende bouwblok wordt gebouwd, niet wat de omvang was van andere bouwblokken. De rechtbank heeft overwogen dat bij de behandeling ter zitting is vastgesteld dat de uitbreiding van de veehouderij is gesitueerd binnen dit bouwblok. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een andere conclusie.

Het betoog faalt.

Uilen

11. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bouw van de nieuwe stal mogelijk in strijd is met een van de in de destijds geldende Flora- en faunawet opgenomen verboden. In dit verband heeft hij gewezen op een in 2013 door Faunaconsult opgestelde notitie, waarin met betrekking tot een ander bouwplan voor een stal bij deze veehouderij is opgemerkt, kort weergegeven, dat in 2002 in de buurt van deze veehouderij een broedgeval van een steenuil is waargenomen, dat het mogelijk is dat in de stallen en schuren van de veehouderij zelf een steenuilennest aanwezig is en dat de geplande bouwlocatie - begraasd weiland - een ideaal foerageergebied voor steenuilen is. Als blijkt dat de bouwlocatie als foerageergebied fungeert, is het volgens de notitie nodig een ontheffing te vragen.

De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant sub 1] met een verwijzing naar de notitie uit 2013 niet aannemelijk heeft gemaakt dat binnen de bouwkavel beschermde dier- of plantensoorten voorkomen. Afgezien van het feit dat het in deze notitie aangehaalde broedgeval van een steenuil niet op de bouwlocatie maar in de omgeving van de bouwlocatie zou zijn waargenomen, en dit inmiddels ongeveer 15 jaar geleden, is volgens de notitie met name van belang dat de bouwlocatie zelf een ideaal foerageergebied voor een steenuil zou kunnen zijn. De in die notitie beschreven bouwlocatie was volgens de notitie zo’n foerageergebied omdat het begraasd weiland was. De huidige bouwlocatie is daarmee niet vergelijkbaar, omdat het hier gaat om als paardenbak gebruikte grond.

De beroepsgrond faalt.

Vergunningvoorschrift 3.2.1.11

12.  [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet duidelijk is wat wordt bedoeld met het "op gezette tijden" verzamelen en afvoeren van mest van de paarden- en schapenstallen, zoals voorgeschreven in vergunningvoorschrift 3.2.1.11.

In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft het college reeds uiteengezet dat daarmee wordt bedoeld dat de mest regelmatig, als daarvoor aanleiding is, moet worden verzameld en afgevoerd. Het is de Afdeling niet duidelijk in welk opzicht het [appellant sub 1] niet duidelijk is wat met het voorschrift is voorgeschreven.

Ook dit betoog faalt.

Conclusie

13.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het besluit tot vergunningverlening voor zover dit besluit ziet op de incidentele bedrijfssituatie in stand is gebleven en voor deze situatie voorschrift 3.2.2.5 aan de vergunning is verbonden. Het besluit tot vergunningverlening moet worden vernietigd voor zover het ziet op de incidentele bedrijfssituatie. Het college dient wat dit betreft een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Afdeling verder met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

14.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;

(…)


Annotatie J. Kevelam


1. Bij de besluitvorming over veehouderijen spelen volksgezondheidsrisico’s veroorzaakt door endotoxinen voor omwonenden een steeds grotere rol. In bovenstaande uitspraak geeft de Afdeling (meer) handvatten voor de praktijk hoe hiermee om te gaan.

2. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas heeft een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vleesvarkensstal, het plaatsen van een luchtwasser binnen een veehouderij en voor het veranderen van deze inrichting. De rechtbank verklaart de hiertegen ingestelde beroepen (deels) gegrond. In hoger beroep komt een appellant onder meer op tegen het oordeel van de rechtbank dat de appellant niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk heeft gemaakt dat de veehouderij zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. Appellant meent (onder meer) dat in het rapport "Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering" van juni 2016 van Wageningen University & Research een wetenschappelijk onderbouwde aanbeveling is gegeven over eventueel te treffen maatregelen in verband met de emissie van endotoxinen.

3. Endotoxinen zijn celwandresten van bacteriën. Inademing van endotoxinen kan leiden tot ontstekingen van de luchtwegen. Veehouderijsectoren met een hoge uitstoot van fijnstof, zoals pluimvee- en varkenshouderijen, dragen bij aan een verhoogde concentratie van endotoxinen in de leefomgeving. Er bestaat (nog) geen (wettelijk) toetsingskader voor endotoxinen. De Gezondheidsraad heeft in haar rapport “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen” van 30 november 2012 een gezondheidskundige advieswaarde van 30 EU/M3 aanbevolen voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. In juli 2016 is het RIVM-rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden” (VGO 1-onderzoek) gepubliceerd. In het RIVM-rapport wordt geconcludeerd dat er aanwijzingen zijn dat het wonen in de buurt van veehouderijen een nadelig effect heeft op de longfunctie. In het genoemde rapport van Wageningen University & Research wordt geconcludeerd dat met name bij pluimveebedrijven het risico bestaat van overschrijding van de genoemde advieswaarde.

4. In juni 2017 is het RIVM-onderzoek “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen” (VGO 2-onderzoek) verschenen. Hierin wordt de conclusie uit het VGO 1-onderzoek bevestigd: omwonenden bij pluimveebedrijven hebben een grotere kans op het oplopen van een longontsteking als gevolg van de emissie van fijnstof en endotoxinen. Uit luchtmetingen in de woonomgeving blijkt dat de concentratie endotoxinen in de lucht toeneemt naarmate de afstand tot een veehouderij kleiner wordt of het aantal veehouderijen in een gebied (de dichtheid) groter wordt. Thans wordt een VGO 3-onderzoek verricht (zie Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 617).

5. De gegevensbasis is volgens de Gezondheidsraad evenwel te beperkt om te kunnen spreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Zie het advies van de Gezondheidsraad van 14 februari 2018: “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen: vervolgadvies”, nr. 2018/04. De Gezondheidsraad beveelt hierin wel een verdere reductie van de uitstoot van fijnstof en ammoniak aan om de gezondheidsrisico’s van de veehouderijen te verminderen. Bij brief van 3 augustus 2018 heeft het kabinet gereageerd op dit advies (zie Kamerstukken II 2017/18, 28 973, nr. 201). Het kabinet neemt het advies van de Gezondheidsraad over. De inzet van het kabinet voor de emissies uit de veehouderij is gericht op het generiek verminderen van de emissies van fijnstof en ammoniak om zo gezondheidswinst in brede zin te boeken. De effecten van veehouderijen op de gezondheid en leefomgeving worden de komende jaren verder verbeterd door een integrale aanpak van schadelijke emissies (ammoniak, fijnstof, geur) uit stallen. Een aantal in gang gezette maatregelen geeft volgens het kabinet al perspectief op een verdere verbetering van de luchtkwaliteit. De inzet van het kabinet is om te zijner tijd te komen tot een (wettelijk) beoordelingsinstrumentarium voor endotoxinen (zie Kamerstukken II 2016/2017, 28 973, nr. 191, p. 5). Vooruitlopend hierop is in Noord-Brabant het Toetsingskader endotoxinen vastgesteld. Zie de “Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0” van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht, vastgesteld op 25 november 2016. Deze notitie kan worden gebruikt als handreiking voor vergunningverleners en opstellers van ruimtelijke plannen. De notitie hanteert de genoemde advieswaarde als uitgangspunt.

6. Wanneer de reeds verschenen jurisprudentie omtrent endotoxinen op een rijtje wordt gezet, kunnen hieruit de volgende algemene lijnen worden gedestilleerd. 

Op basis van de genoemde onderzoeken ziet de Rechtbank Oost-Brabant een indicatie dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid als gevolg van de verspreiding van endotoxinen. Op basis hiervan rust op het bevoegd gezag een onderzoeksplicht. Zie Rechtbank Oost-Brabant 30 mei 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:2920 en Rechtbank Oost-Brabant 29 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3165. Ter invulling van deze onderzoeksplicht kan het bevoegd gezag om advies van de GGD vragen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2420. Het ligt vervolgens op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Zie onder meer ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1771. Voor endotoxinen is er evenwel nog geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om een vergunning te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Zie ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2202. De advieswaarde van 30 EU/M3 mag worden toegepast. Zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435. Er bestaat echter geen verplichting om het Toetsingskader endotoxinen toe te passen. Zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435. Dit is alleen anders indien het Toetsingskader endotoxinen is vastgelegd in een beleidsregel en de juistheid ervan niet wordt betwist. Zie Rechtbank Oost-Brabant 29 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3165.

7. In de onderhavige uitspraak vat de Afdeling de onder punt 6 van deze annotatie genoemde jurisprudentie kort en bondig samen en biedt hiermee (meer) handvatten voor de praktijk. Totdat een eventueel wettelijk kader voor endotoxinen in werking treedt, zullen deze overwegingen naar mijn verwachting de standaardoverwegingen zijn aan de hand waarvan de bestuursrechter de (aan endotoxinen gerelateerde) beroepsgronden toetst die worden aangevoerd tegen besluitvorming omtrent veehouderijen. Aanknopingspunten voor deze verwachting vind ik in de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496. Hierin verwijst de Afdeling reeds naar de onderhavige uitspraak.

8. De overwegingen komen op het volgende neer. Er zijn zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Er is geen eenduidige wettelijke regeling op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is daarom aan het bevoegd gezag om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte. Indien het bevoegd gezag ervoor kiest om het Toetsingskader endotoxinen niet te gebruiken, is dat toegestaan gezien de stand van de kennis over endotoxinen en de vele openstaande vragen. Het kan onder omstandigheden voldoende zijn om bij de besluitvorming acht te slaan op eventueel door de veehouder te treffen voorzieningen en maatregelen om risico’s voor de volksgezondheid te reduceren en te bezien welke veehouderijen in de omgeving liggen. De Afdeling bevestigt in onderhavige uitspraak het oordeel van de rechtbank en haar eerdere jurisprudentie dat appellanten met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk moeten maken dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden.

9. Daar is de appellant in dit geval niet in geslaagd. De vraag is of een appellant daarin kan slagen. Dat is mijns inziens op dit moment niet mogelijk, nu gelet op de genoemde rapporten de algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten nog ontbreken. Volksgezondheidsrisico’s door endotoxinen moeten worden betrokken bij de besluitvorming over veehouderijen, maar hoeven in de praktijk vooralsnog geen onoverkomelijke hobbel voor het vergunnen van (uitbreidingen van) veehouderijen te zijn.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.