Annotatie AbRvS 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2189, M en R 2018/102

Essentie

Weigering vvgb geitenhouderij vanwege volksgezondheidsrisico’s. Beleidsruimte. Onduidelijkheid volksgezondheidsrisico’s. Eigen voortschrijdend inzicht gemeenteraad.

Samenvatting

Bij besluit van 13 december 2017 heeft de raad, overeenkomstig het raadsvoorstel van het college, besloten geen verklaring van geen bedenkingen af te geven met betrekking tot onderhavige aanvraag om omgevingsvergunning. Daarbij heeft de raad doorslaggevend geacht dat het op dit moment zeer moeilijk, zo niet onmogelijk is om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s voor de omgeving en daarmee om te beoordelen of met deze ontwikkeling een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Verwezen is naar het RIVM-rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bioaerosolen" waaruit een statistische relatie blijkt tussen het wonen binnen 2 km van een geitenhouderij en een extra risico op longontsteking. Nog onduidelijk is waardoor de toename van longontstekingen wordt veroorzaakt en er is vervolgonderzoek nodig, aldus de raad. Tot die tijd is het volgens de raad zeer moeilijk, zo niet onmogelijk om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s. Gelet daarop is de aanvraag voorgelegd aan de GGD. De GGD heeft bij brief van 3 augustus 2017 terughoudendheid geadviseerd bij uitbreidingen. De raad heeft voorts te kennen gegeven de overwegingen van de provincie met betrekking tot een voorbereidingsbesluit van 30 augustus 2017, hoewel dat geen onderdeel is van het onderhavige toetsingskader, te delen. Het voorbereidingsbesluit is genomen in verband met de mogelijke gezondheidsrisico’s en heeft tot doel de vestiging van, de uitbreiding van, de omschakeling naar en een toename van de oppervlakte dierenverblijf van geitenhouderijen te voorkomen. Zolang gezondheidsrisico’s niet kunnen worden ingeschat, kan volgens de raad met de uitbreiding van de geitenhouderij geen goed woon en leefklimaat worden gegarandeerd.

Voor het oordeel dat het college, zoals [appellant sub 1] betoogt, de raad niet heeft mogen adviseren om geen verklaring af te geven, omdat het eerder de raad niet heeft gevraagd om een verklaring van geen bedenkingen, bestaat geen grond. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.3 volgt dat het college heeft miskend dat een verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk was. Dat brengt niet met zich dat het college vervolgens gehouden zou zijn de raad te adviseren een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat het bouwplan niet in strijd is met het op 13 december 2017 geldende provinciale beleid, wordt overwogen dat strijd met het provinciale beleid niet aan het besluit van de raad ten grondslag ligt. De raad heeft, zoals het college ter zitting ook heeft aangevoerd, een eigen beoordeling gemaakt en heeft een eigen voortschrijdend inzicht met betrekking tot de gevolgen van geitenhouderijen voor de volksgezondheid en de onduidelijkheid die er op dit moment op dat punt bestaat doorslaggevend geacht. Er is geen grond voor het oordeel dat de raad deze afweging niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

Uitspraak op de hoger beroepen van:


1.    de erven van [overledene], wonend te Gendt, gemeente Lingewaard, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),

2.    [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E], [appellant sub 2F], [appellant sub 2G] en [appellant sub 2H], allen wonend te Gendt, (hierna tezamen: [appellant sub 2] en anderen),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 april 2017 in zaak nr. 16/5514 in het geding tussen:

[appellant sub 2] en anderen

en

het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.

Procesverloop

Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft het college aan [appellant sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de geitenhouderij door het bouwen van een geitenstal en zes sleufsilo's op het perceel [locatie] te Gendt.

Bij uitspraak van 26 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, voor zover dit is ingesteld door [appellant sub 2F], en voor het overige gegrond verklaard, het besluit van vernietigd en bepaalt dat het college binnen zestien weken na de dag van verzending van deze uitspraak aan partijen wederom op de aanvraag beslist met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.

Het college, [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van de geitenhouderij. [appellant sub 1] en het college hebben een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2018, [gemachtigde] bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D], bijgestaan door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door E.P.H. Weijde-Leenders en D. Brouwer, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    [appellant sub 1] exploiteert op het perceel een veehouderij met ongeveer 2.200 geiten. Hij wenst de geitenhouderij uit te breiden met een geitenstal en zes sleufsilo’s. [appellant sub 2] en anderen zijn omwonenden van het perceel. Zij vrezen in het bijzonder voor een toename van geurhinder als gevolg van de uitbreiding van de geitenhouderij.

2.  Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard", nu de geitenstal en de sleufsilo’s buiten het bouwvlak zijn voorzien. Het college heeft bij besluit van 1 augustus 2016 omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).

Beoordeling incidenteel hoger beroep [appellant sub 2] en anderen

3.  [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 2F], gelet op de afstand van zijn woning tot het bedrijf, geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is en het door hem ingestelde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.

3.1.    De rechtbank heeft overwogen dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737) een natuurlijk persoon slechts te kwalificeren is als belanghebbende indien deze naar objectieve maatstaven gemeten hinder van enige omvang ondervindt van het project waarop het ter discussie staande besluit ziet. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat slechts de personen die in een straal van 300 m rondom het bedrijf wonen naar objectieve maatstaven hinder van enige betekenis van het bouwplan ondervinden, waarbij zij in aanmerking heeft genomen dat het bestreden besluit niet voorziet in de uitbreiding van het aantal geiten dat ter plaatse mag worden gehouden en dat de uitstraling van het vergunde bouwplan in zoverre beperkt is. Het voorgaande heeft volgens haar tot gevolg dat [appellant sub 2F], nu deze op een afstand van 700 m van de geitenhouderij woont, niet kwalificeert als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271) is uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het betrokken besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

Ter zitting is vast komen te staan dat de afstand van de woning van [appellant sub 2F] tot de voorziene geitenstal en sleufsilo’s, niet 700 m bedraagt, zoals de rechtbank heeft overwogen, maar ongeveer 240 à 250 m. Het college heeft niet weersproken dat [appellant sub 2F] ter plaatse van zijn woning onder meer geurhinder ondervindt van de geitenhouderij en heeft te kennen gegeven [appellant sub 2F], net als [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E], [appellant sub 2G] en [appellant sub 2H], als belanghebbende aan te merken. Er zullen zich ter plaatse van de woning van [appellant sub 2F] feitelijke gevolgen als gevolg van de uitbreiding van de geitenhouderij voordoen. Dit betekent dat [appellant sub 2F] belanghebbende is bij het besluit, tenzij geoordeeld moet worden dat ‘gevolgen van enige betekenis’ voor hem ontbreken. Vanwege de bij zijn woning optredende geurhinder is daarvan geen sprake. De rechtbank heeft het beroep voor zover ingesteld door [appellant sub 2F] dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Het betoog slaagt.

Beoordeling hoger beroep [appellant sub 1]

4.  De rechtbank heeft overwogen dat de vereiste verklaring van geen bedenkingen, als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), op 1 augustus 2016 niet was verstrekt en dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet was voldaan aan alle voorwaarden voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo.

De rechtbank heeft voorts overwogen dat de geitenhouderij volgens zowel de aanvraag als de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing moet worden gekwalificeerd als een niet-grondgebonden bedrijf in de zin van artikel 2.5.1.1, onder 11, van de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: Omgevingsverordening), en dat op het perceel na de bouw van de vergunde stal een bouwvlak van ongeveer 2 ha zal ontstaan, hetgeen in strijd is met de Omgevingsverordening die ter plaatse onder omstandigheden een niet-grondgebonden bedrijf met een bouwvlak van maximaal 1 ha aanvaardbaar acht, hetgeen in de weg stond - en staat - aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het besluit van 1 augustus 2016 in zoverre een onderzoeks- en een motiveringsgebrek kent.

De rechtbank heeft met betrekking tot een aanvullende ruimtelijke onderbouwing van 10 februari 2017 waaruit volgens [appellant sub 1] zou blijken dat de geitenhouderij moet worden gekwalificeerd als een grondgebonden bedrijf, overwogen dat dit stuk de geconstateerde gebreken niet kan opheffen. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat het college ter zitting nog geen weloverwogen standpunt over de houdbaarheid van de aanvullende ruimtelijke onderbouwing had ingenomen en dat een vergunning voor de afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een grondgebonden bedrijf een andere belangenafweging vereist dan een vergunning voor de afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een niet-grondgebonden intensieve veehouderij.

5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de sleufsilo’s niet behoeven te worden opgenomen in het bouwvlak en dat kan worden volstaan met een bouwvlak van 1,5 ha, waarvan nu reeds sprake is.

5.1.  Vast staat dat het bouwplan voorziet in een bouwvlak van 2 ha. Dat de sleufsilo’s, die nu grotendeels op het bouwvlak zijn voorzien, zoals [appellant sub 1] stelt, ook zijn toegestaan buiten het bouwvlak, doet daar, wat daar verder van zij, niet aan af.

Het betoog faalt.

6.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het bouwplan geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, nu het om een grondgebonden veehouderij gaat en de raad heeft bepaald dat een verklaring van geen bedenkingen niet noodzakelijk is bij bouwprojecten ten behoeve van de uitbreiding van grondgebonden landbouw. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met de Omgevingsverordening, nu de geitenhouderij een grondgebonden veehouderijbedrijf, als bedoeld in de Omgevingsverordening, is.

6.1.    Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo luidt:

"In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.

Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht luidt:

"Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is."

Het derde lid luidt:

"De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist."

Bij besluit van 31 maart 2011 heeft de raad de in dat besluit bijgaande lijst opgenomen categorieën gevallen aangewezen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen niet vereist is. In de "Lijst categorieën gevallen als bedoeld in artikel 6.5 lid 3 Bor" is onder het kopje Buitengebied opgenomen:

"Landbouw:

(bouw)projecten ten behoeve van uitbreiding grondgebonden landbouw (m.u.v. herstructureringsgebied glastuinbouw Angeren-Huissen)."

Artikel 2.5.4.2 van de Omgevingsverordening luidt:

"In bestemmingsplannen die betrekking hebben op één of meer verwevingsgebieden kan aan een agrarisch bedrijf ten behoeve van de niet-grondgebonden veehouderijtak een agrarisch bouwperceel worden toegekend van ten hoogste 1,0 hectare."

Artikel 1.1.1 luidt:

In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt (mede) verstaan onder:

1. Bestemmingsplan

[..]

c.  omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken ten behoeve van een project van lokaal ruimtelijk belang, tenzij uit de betreffende bepaling uitdrukkelijk anders volgt;

[..]"

6.2. Het perceel heeft de aanduiding "Intensieve veehouderij" op de verbeelding van het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard". Een intensieve veehouderij is ingevolge artikel 1.65 van de planregels een niet-grondgebonden bedrijf. In het aanvraagformulier is uitsluitend een afwijking van het bestemmingsplan aangevraagd omdat de te realiseren geitenstal en sleufsilo’s deels buiten het vigerende bouwvlak zijn gesitueerd. De aan de aanvraag ten grondslag gelegde en in opdracht van [appellant sub 1] opgestelde ruimtelijke onderbouwing gaat voorts uit van een niet-grondgebonden veehouderij. In beroep is door [appellant sub 2] en anderen de strijd met de Omgevingsverordening en het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen aan de orde gesteld. In reactie hierop heeft [appellant sub 1] bij de rechtbank de "Notitie grondgebondenheid behorende bij de aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit handelen in strijd regels ruimtelijke ordening en bouwen" van 10 februari 2017 (hierna: Notitie grondgebondenheid) ingediend. Deze notitie van 10 februari 2017, en derhalve van ruim na het besluit van 1 augustus 2016, die in tegenspraak is met de aan de aanvraag ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing, maakt geen onderdeel uit van de aanvraag waarop bij besluit van 1 augustus 2016 is beslist.

Het bouwplan dient, gelet op de functieaanduiding "Intensieve veehouderij" in het bestemmingsplan, de inhoud van het aanvraagformulier en de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing die aan de aanvraag en het besluit van 1 augustus 2016 ten grondslag ligt, aangemerkt te worden als een bouwplan ten behoeve van de uitbreiding van een niet-grondgebonden veehouderij, als bedoeld in de planregels, zodat het niet valt onder de "Lijst categorieën gevallen als bedoeld in artikel 6.5 lid 3 Bor" en waarvoor dan ook een verklaring van geen bedenkingen was vereist.

Het bedrijf is voorts op kaart 2, behorend bij de Omgevingsverordening, gelegen binnen het besluitvak "Verwevingsgebied - Niet-grondgebonden veehouderij". De rechtbank heeft het bouwplan, gelet op de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing die aan de aanvraag en het besluit van 1 augustus 2016 ten grondslag ligt en de ligging van het bedrijf in het besluitvak "Verwevingsgebied - Niet-grondgebonden veehouderij", terecht aangemerkt als een bouwplan ten behoeve van de uitbreiding van een niet-grondgebonden veehouderij als bedoeld in de Omgevingsverordening. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het bouwplan in strijd is met de Omgevingsverordening, nu daardoor een bouwvlak van 2 ha ontstaat, terwijl op grond van de Omgevingsverordening ter plaatse onder omstandigheden een niet-grondgebonden bedrijf met een bouwvlak van maximaal 1 ha is toegestaan.

Het betoog faalt.

7.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen bestuurlijke lus, als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, heeft toegepast. Volgens [appellant sub 1] was, gelet op alle omstandigheden van het geval, de toepassing van de bestuurlijke lus de te volgen weg en had het college in de gelegenheid gesteld moeten worden de geconstateerde gebreken te herstellen. Een algehele vernietiging was niet aan de orde, aldus [appellant sub 1].

7.1.  De rechtbank heeft overwogen geen reden te zien om het omschreven onderzoeks- en motiveringsgebrek te passeren, en evenmin om het college tijdens deze beroepsprocedure de gelegenheid tot herstel van die gebreken te bieden. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat (nog steeds)  niet duidelijk is wat de gemeenteraad van het bouwplan vindt, en evenmin wat het college na afronding van het aanvullende onderzoek met de aanvraag gaat doen. De rechtbank heeft overwogen dat zij daarom het beroep gegrond zal verklaren en het besluit van 1 augustus 2016 zal vernietigen, zonder het geschil definitief te beslechten.

Het toepassen van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb houdt een bevoegdheid van de rechter in en geen verplichting. Het was derhalve aan de rechtbank om te beslissen de bestuurlijke lus al dan niet toe te passen. Hetgeen door [appellant sub 1] is aangevoerd, kan niet tot de conclusie leiden dat de rechtbank in redelijkheid niet heeft mogen afzien van het gebruiken van die bevoegdheid.

Het betoog faalt.

8.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen is gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep niet-ontvankelijk is verklaard voor zover dit is ingesteld door [appellant sub 2F] en dient voor het overige te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep voor zover dit is ingesteld door [appellant sub 2F] gegrond verklaren.

Nieuw besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak

9.    Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college alsnog geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

10.    Het college heeft aan het besluit van 19 december 2017 ten grondslag gelegd dat de raad bij besluit van 13 december 2017 heeft besloten geen verklaring van geen bedenkingen af te geven met betrekking tot onderhavige aanvraag om omgevingsvergunning.

11.    [appellant sub 1] betoogt dat het college de raad ten onrechte heeft geadviseerd geen verklaring van geen bedenkingen af te geven, gelet op het eerdere standpunt dat geen verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk was. Hij betoogt voorts dat de raad bij de weigering een verklaring van geen bedenkingen af te geven heeft miskend dat er geen strijd is met het provinciale beleid en ten onrechte doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan het provinciale voorbereidingsbesluit dat nog niet gold ten tijde van het eerdere besluit van 1 augustus 2016.

11.1.    Artikel 6.5, tweede lid, van het Bor luidt:

"De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening."

11.2.    Bij besluit van 13 december 2017 heeft de raad, overeenkomstig het raadsvoorstel van het college, besloten geen verklaring van geen bedenkingen af te geven met betrekking tot onderhavige aanvraag om omgevingsvergunning. Daarbij heeft de raad doorslaggevend geacht dat het op dit moment zeer moeilijk, zo niet onmogelijk is om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s voor de omgeving en daarmee om te beoordelen of met deze ontwikkeling een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Verwezen is naar het RIVM-rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bioaerosolen" waaruit een statistische relatie blijkt tussen het wonen binnen 2 km van een geitenhouderij en een extra risico op longontsteking. Nog onduidelijk is waardoor de toename van longontstekingen wordt veroorzaakt en er is vervolgonderzoek nodig, aldus de raad. Tot die tijd is het volgens de raad zeer moeilijk, zo niet onmogelijk om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s. Gelet daarop is de aanvraag voorgelegd aan de GGD. De GGD heeft bij brief van 3 augustus 2017 terughoudendheid geadviseerd bij uitbreidingen. De raad heeft voorts te kennen gegeven de overwegingen van de provincie met betrekking tot een voorbereidingsbesluit van 30 augustus 2017, hoewel dat geen onderdeel is van het onderhavige toetsingskader, te delen. Het voorbereidingsbesluit is genomen in verband met de mogelijke gezondheidsrisico’s en heeft tot doel de vestiging van, de uitbreiding van, de omschakeling naar en een toename van de oppervlakte dierenverblijf van geitenhouderijen te voorkomen. Zolang gezondheidsrisico’s niet kunnen worden ingeschat, kan volgens de raad met de uitbreiding van de geitenhouderij geen goed woon en leefklimaat worden gegarandeerd.

Voor het oordeel dat het college, zoals [appellant sub 1] betoogt, de raad niet heeft mogen adviseren om geen verklaring af te geven, omdat het eerder de raad niet heeft gevraagd om een verklaring van geen bedenkingen, bestaat geen grond. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.3 volgt dat het college heeft miskend dat een verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk was. Dat brengt niet met zich dat het college vervolgens gehouden zou zijn de raad te adviseren een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat het bouwplan niet in strijd is met het op 13 december 2017 geldende provinciale beleid, wordt overwogen dat strijd met het provinciale beleid niet aan het besluit van de raad ten grondslag ligt. De raad heeft, zoals het college ter zitting ook heeft aangevoerd, een eigen beoordeling gemaakt en heeft een eigen voortschrijdend inzicht met betrekking tot de gevolgen van geitenhouderijen voor de volksgezondheid en de onduidelijkheid die er op dit moment op dat punt bestaat doorslaggevend geacht. Er is geen grond voor het oordeel dat de raad deze afweging niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

Het betoog faalt.

12.    Het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 19 december 2017 is ongegrond.

13.  Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen gegrond;

vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 april 2017 in zaak nr. 16/5514 voor zover daarin het beroep voor zover ingesteld door [appellant sub 2F] niet-ontvankelijk is verklaard;

verklaart  het bij de rechtbank ingestelde beroep voor zover ingesteld door [appellant sub 2F] gegrond;

bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 19 december 2017 ongegrond;

Annotatie J. Kevelam


1. Bovenstaande uitspraak is het signaleren waard. De Afdeling acht het in deze uitspraak toelaatbaar indien een gemeenteraad weigert planologische medewerking aan de uitbreiding van een geitenhouderij te verlenen, omdat de volksgezondheidsrisico’s nu niet goed kunnen worden ingeschat.

2. Het processuele verloop buiten beschouwing latende zijn de voor deze noot van belang zijnde feiten als volgt. Een geitenhouder wenst zijn geitenhouderij uit te breiden met het bouwen van een geitenstal en zes sleufsilo’s. Hij dient hiervoor een aanvraag omgevingsvergunning bouwen in (in de zin van artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo). Het bouwplan is in strijd met het vigerende bestemmingsplan, waardoor de geitenhouder eveneens een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan nodig heeft (in de zin van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3° Wabo). Deze omgevingsvergunning kan alleen worden verleend als de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb, als bedoeld in artikel 2.27 Wabo jo. artikel 6.5 Bor) afgeeft. De gemeenteraad weigert deze vvgb af te geven, waarop het college van burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning weigert. Doorslaggevend voor de weigering heeft de gemeenteraad geacht dat het op dit moment zeer moeilijk, zo niet onmogelijk is om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s voor de omgeving en daarmee om te beoordelen of met deze ontwikkeling een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.

2. Geitenhouderijen liggen onder een (bestuurlijk) vergrootglas. In juli 2016 verscheen het rapport “Veehouderij en gezondheid omwonenden” van het RIVM (VGO-1). In dit onderzoek wordt voor geitenhouderijen opgemerkt dat in het medisch onderzoek in een beperkt aantal gevallen een verband is gevonden tussen longontsteking en het wonen in de buurt van geitenhouderijen. Er is evenwel nog geen goede verklaring voor de gevonden relatie tussen longontstekingen en geitenbedrijven. Om deze reden vinden er nog nadere analyses plaats. In juni 2017 verscheen vervolgens het rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies). Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen” van het RIVM (VGO-2). Hierin wordt (eveneens) geconcludeerd dat rondom geitenhouderijen mensen een grotere kans hebben op longontsteking. Deze onderzoeken hebben er mede toe geleid dat er inmiddels in de provincies Gelderland, Utrecht en Noord-Brabant maatregelen zijn genomen in verband met de mogelijke gezondheidsrisico’s. Er zijn voorbereidingsbesluiten van kracht en wijzigingen in de provinciale ruimtelijke verordeningen doorgevoerd die tot doel hebben de vestiging van, de uitbreiding van, de omschakeling naar en een toename van de oppervlakte dierenverblijf van geitenhouderijen te voorkomen.

3. De gemeenteraad van Lingewaard verwijst ter onderbouwing van de weigering om een vvgb af te geven naar VGO-2. Hieruit volgt dat er een statistische relatie bestaat tussen het wonen binnen twee kilometer van een geitenhouderij en een extra risico op longontsteking. De raad meent dat het nog onduidelijk is waardoor de toename van longontstekingen wordt veroorzaakt en dat vervolgonderzoek nodig is. Tot die tijd is het volgens de raad zeer moeilijk, zo niet onmogelijk om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s. Daarom is de aanvraag voorgelegd aan de GGD. De GGD heeft geadviseerd om terughoudend om te gaan met uitbreidingen. De raad heeft daarbij te kennen gegeven de overwegingen van de provincie Gelderland met betrekking tot een voorbereidingsbesluit van 30 augustus 2017, hoewel dat geen onderdeel is van het onderhavige toetsingskader, te delen. De Afdeling overweegt vervolgens dat er geen grond is voor het oordeel dat de raad deze afweging niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad een eigen beoordeling heeft gemaakt en een eigen voortschrijdend inzicht met betrekking tot de gevolgen van geitenhouderijen voor de volksgezondheid en de onduidelijkheid die er op dit moment op dat punt bestaat, doorslaggevend heeft geacht.

4. Conform vaste jurisprudentie van de Afdeling zijn aspecten van volksgezondheid, zoals de mogelijke besmetting van dierziekten vanwege nabijgelegen agrarische bedrijven, een bij de vaststelling van een bestemmingsplan mee te wegen belang. Ditzelfde geldt voor de omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan (zie ABRvS 7 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:5, r.o. 27.1, voorheen het projectbesluit). De Afdeling verwijst veelvuldig in haar jurisprudentie naar dit oordeel in de uitspraak ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3690, r.o. 2.4.2. De raad dient in het kader van een goede ruimtelijke ordening c.q. aanvaardbaar woon- en leefklimaat te onderzoeken of een plan niet zodanige risico's voor de volksgezondheid meebrengt dat, gelet daarop, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat onvoldoende is gewaarborgd (zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435, r.o. 9.1). Ingevolge artikel 6.5 lid 2 Bor kan een vvgb slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Dit impliceert dat bij de afweging of een vvgb kan worden verleend ook aspecten van volksgezondheid kunnen worden betrokken en deze aspecten kunnen leiden tot een weigering van de vvgb. Toch is het opvallend dat de motivering van de raad weergegeven bij punt 3 van deze noot in dit geval door de Afdeling toereikend wordt geacht om ten grondslag te leggen aan de weigering om een vvgb af te geven.

5. De Afdeling overweegt immers met enige regelmaat dat de bestrijding van besmettelijke dierziekten primair zijn regeling in andere regelgeving vindt en dat aan een te verlenen omgevingsvergunning (milieu) voorschriften kunnen worden verbonden om de gevolgen voor de volksgezondheid te voorkomen dan wel te beperken. De Afdeling meent dat de Wet ruimtelijke ordening in dit kader een aanvullend karakter heeft (vergelijk ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2615, r.o. 7.1, ABRvS 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2015, r.o. 7.1, ABRvS 30 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1907, r.o. 7.2 en ABRvS 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2603, r.o. 7.2). Gaat dit ‘aanvullende karakter’ zover dat vanwege volksgezondheidsrisico’s kan worden geweigerd om ruimtelijke besluiten vast te stellen c.q. te nemen? Het aanvullende karakter van de ruimtelijke ordening in de besluitvorming over veehouderijen resulteerde tot op heden vooral in een belangenafwegings-, motiverings- en uitvoerbaarheidsverplichting. Juist het feit dat algemeen aanvaarde wetenschappelijk inzichten over de volksgezondheidsrisico’s door veehouderijen ontbreken, leidde er in de praktijk vaak toe dat bevoegde gezagen geen redenen zagen om geen medewerking te verlenen aan de nieuwvestiging of uitbreiding van een veehouderij. Vergelijk bijvoorbeeld ABRvS 9 augustus 2017, r.o. 10.1 en ABRvS 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:962, r.o. 6.2. Hierna volgen enkele voorbeelden waarin het aanvullende karakter van de ruimtelijke ordening tot uitdrukking komt.

6. Uit onderzoek kan naar voren komen dat bepaalde hygiënemaatregelen getroffen kunnen worden om de risico’s voor de volksgezondheid tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Wanneer uit dit onderzoek niet volgt dat het bestemmingsplan op voorhand onuitvoerbaar is en ditzelfde bestemmingsplan niet aan het treffen van de maatregelen in de weg staat, dan zal de Afdeling niet snel oordelen dat de gevolgen voor de volksgezondheid onvoldoende zijn betrokken bij de vaststelling van het bestemmingsplan (vergelijk ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:987, r.o. 13 t/m 13.4).

7. Er bestaat verder geen plicht tot het maken van een Gezondheidseffectscreening, oftewel GES (zie ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2527, r.o. 10.3, ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:249, r.o. 16.2 en ABRvS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4037, r.o. 5.2.6). In het kader van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan onder omstandigheden wel waarde hechten aan de resultaten van een GES (zie ABRvS 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1512, r.o. 21.4).

8. Voorts zijn aanbevolen maatregelen of afstanden tussen woningen en veehouderijen vanwege volksgezondheidsredenen die voortkomen uit een GGD-advies niet bindend (zie ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2527, r.o. 10.3, ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:249, r.o. 16 en ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2312, r.o. 14.9). Aan een GGD-advies kan in de ruimtelijke besluitvorming wel gewicht worden toegekend (zie ABRvS 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1082, r.o. 2.11.3 en ABRvS 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7180, r.o. 2.7.2). Het is evenwel in beginsel mogelijk om in een bestemmingsplan een regeling op te nemen die het hanteren van een afstand tussen bepaalde functies voorschrijft, mits hieraan een voldoende draagkrachtige motivering ten grondslag ligt. Onvoldoende is in ieder geval het enkele feit dat er in een bepaalde gemeente een groot aantal intensieve veehouderijen is gevestigd en dat er maatschappelijke onrust is over de gevolgen daarvan voor de volksgezondheid.  Als uit een GGD-advies niet volgt dat een uitbreiding van een intensieve veehouderij vanuit het oogpunt van volksgezondheid moet worden verboden binnen een bepaalde afstand tot een woning, dan is de keuze van de raad om bij gebreke van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de gezondheidsrisico’s van intensieve veehouderijen uit te gaan van maximale afstanden die in het betreffende GGD-advies worden genoemd, onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd (zie ABRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3335, r.o. 5.4).

9. Ook veehouderij-beperkende regels op provinciaal niveau zijn al gepasseerd in de jurisprudentie. Een regeling in een provinciale ruimtelijke verordening (in de provincie Noord-Brabant) inhoudende een verbod om bebouwing ten behoeve van intensieve melkgeitenhouderijen uit te breiden dan wel te wijzigen is een aanvullende regeling ten opzichte van de (primaire) regelgeving omtrent de bestrijding van besmettelijke dierziekten. Ook is een dergelijke regeling niet in strijd met artikel 4.1 lid 1 Wro (zie ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2208, r.o. 14.8). Hierbij moet wel worden aangetekend dat hier een GGD-advies aan ten grondslag ligt waarin wordt geadviseerd om voorlopig geen nieuwe melkgeiten- en melkschapenbedrijven, uitbreiding van bestaande bedrijven en uitbreiding van besmette bedrijven toe te staan zolang niet voldoende bewezen is dat vaccinatie effect heeft op het terugdringen van Q-koorts (zie ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1819, r.o. 4.3).

10. De uitspraak die in deze noot centraal staat, laat zien dat het aanvullende karakter van de ruimtelijke ordening kennelijk ook zover kan strekken dat een vvgb wordt geweigerd vanwege volksgezondheidsredenen. Bijzonder daarbij is dat de gevolgen van geitenhouderijen voor de volksgezondheid (onder verwijzing naar VGO-2) en de onduidelijkheid die er op dit moment op dat punt bestaat, volgens de Afdeling een afdoende motivering vormen om de weigering daarop te baseren. Dit is – voor zover mij bekend – de eerste keer. Verder is opvallend dat de Afdeling de door de raad gemaakte afweging over het al dan niet verlenen van een vvgb vrij terughoudend toetst. De Afdeling respecteert de beleidsruimte van de raad. Deze terughoudende toetsing is in zoverre bijzonder gelet op de jurisprudentie die in de punten 5 t/m 9 van deze noot is genoemd. Daaruit volgt dat relatief zware eisen worden gesteld aan de motivering voor veehouderij-beperkende maatregelen, die door het bevoegd gezag wenselijk worden geacht met als motief volksgezondheid. Op zijn minst lijkt er aan het treffen van een bepaalde maatregel een GGD-advies ten grondslag te moeten liggen waarin wordt geadviseerd tot het treffen ervan. Aan de hier aan de orde zijnde vvgb-weigering was wel een GGD-advies ten grondslag gelegd, maar dat GGD-advies was niet concludent. Althans, de GGD heeft weliswaar geadviseerd om terughoudend om te gaan met uitbreidingen, maar niet dat deze in het geheel niet kunnen worden toegestaan. Verder was ook in deze zaak aan de orde dat algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de volksgezondheidrisico’s door geitenhouderijen ontbraken. Appellanten die procederen tegen besluiten die voorzien in de oprichting of uitbreiding van veehouderijen, wordt juist (veelal) tegengeworpen dat zij niet met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk hebben gemaakt dat vanwege volksgezondheidsrisico’s een het nemen van een dergelijk besluit moet worden geweigerd (zie bijvoorbeeld ABRvS 9 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2139, r.o. 10.2). Dergelijke eisen gelden kennelijk niet voor een tot vvgb-verlening bevoegd gezag.

11. Onderhavige uitspraak laat in ieder geval zien dat de het bevoegd gezag de nodige beleidsruimte heeft. Vanwege twijfel over effecten gezondheid kan er thans voor gekozen worden om de geitenhouderij te weren, maar vanwege diezelfde twijfel kan ook worden gezegd dat onvoldoende vaststaat dat er gezondheidseffecten zijn en dat er daarom toch planologische medewerking wordt verleend.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.