Annotatie AbRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1986, M en R 2018/100

Essentie

Winning van delfstoffen onder water is geen winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem als bedoeld in Besluit mer; mer-regelgeving strekt mede tot behoud goed verblijfklimaat op camping; verzuim tijdig nemen mer-beoordelingsbesluit gepasseerd onder toepassing van art. 6:22 Awb.

Samenvatting

De categorie van activiteiten die is genoemd onder C 16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. strekt mede ter uitvoering van bijlage I, onderdeel 19, van de m.e.r.-richtlijn. Bij deze categorie van activiteiten, "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning van steengroeven of dagbouwmijnen, met inbegrip van de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem, anders dan bedoeld in categorie 16.2 of 16.4 van onderdeel C van deze bijlage", geldt de m.e.r.-plicht in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare. Dit vormt naar het oordeel van de Afdeling - naar de letter - een juiste omzetting van onderdeel 19 van bijlage I bij de m.e.r.-richtlijn, waarin als m.e.r.-plichtig project is genoemd: "steengroeven en dagbouwmijnen met een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare". Aansluiting zoekend bij het algemeen spraakgebruik kan onder het begrip "dagbouw" niet het winnen van oppervlaktedelfstoffen onder de wateroppervlakte worden verstaan. In dit verband wijst de Afdeling op "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal", waarin dit begrip wordt omschreven als: "open groeve, bovengrondse mijnontginning". Steun voor haar oordeel vindt de Afdeling ook in de Engelse versie van onderdeel 19 van bijlage I, van de m.e.r.-richtlijn, waarin het begrip is omschreven als "open-cast mining", de Franse versie, waarin het begrip is omschreven als "exploitations minières à ciel ouvert" en de Spaanse versie, waarin de woorden "minería a cielo abierto". De Afdeling concludeert daarom dat artikel 4, eerste lid, en bijlage I, onderdeel 19, van de m.e.r.-richtlijn in zoverre correct is geïmplementeerd in het nationale recht. Zoals hiervoor is overwogen, is op grond van het Besluit m.e.r. als activiteit aangewezen "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning van steengroeven of dagbouwmijnen, met inbegrip van de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem, anders dan bedoeld in categorie 16.2 of 16.4 van onderdeel C van deze bijlage". In de Nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit m.e.r. (Stb. 2011, 102) staat dat oppervlaktedelfstoffenwinning uit de landbodem valt onder de richtlijnterm "dagbouwmijn" en dat met landbodem wordt gedoeld op "gronden die bij gewoon zomerpeil droog zijn". Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor zover de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de bestaande zandwinplas, die bij gewoon zomerpeil niet droog is, geen winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem plaatsvindt. De oppervlakte van 28 ha van de bestaande zandwinplas behoeft derhalve niet te worden meegerekend bij het bepalen van de oppervlakte van het geval als bedoeld in kolom 2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Omdat de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem op een terrein met een oppervlakte van ongeveer 17 ha, en dus minder dan 25 ha, volgt uit categorie C 16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r., in samenhang met artikel 2 van het Besluit m.e.r., geen m.e.r.-plicht.

De bestreden ontgrondingsvergunning is op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. en onderdeel D, categorie 16.1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. m.e.r.-beoordelingsplichtig, nu op een terrein met een oppervlakte van meer dan 12,5 hectare winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem zal plaatsvinden. De beslissing als bedoeld in artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, inhoudende dat geen MER behoeft te worden gemaakt, is niet bij de aanvraag gevoegd. Op grond van artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer laat het bevoegd gezag in zo’n geval de aanvraag buiten behandeling. Dat is in dit geval niet gebeurd.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:694), is toepassing van artikel 6:22 van de Awb mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb.

Naar het oordeel van de Afdeling kan de schending van artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De camping en anderen hebben geen inhoudelijke beroepsgrond over de m.e.r.-beoordeling en het m.e.r.-beoordelingsbesluit naar voren gebracht. Verder acht de Afdeling het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld, nu behalve de camping en anderen niemand beroep tegen het besluit tot verlening van de ontgrondingsvergunning heeft ingesteld.

Uitspraak in het geding tussen:


Camping de Papaver B.V., gevestigd te Sellingen, gemeente Westerwolde, en anderen,

appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Groningen,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 28 september 2017 heeft het college aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor de ontgronding van de percelen kadastraal bekend gemeente Vlagtwedde, sectie S, nrs. 1078, 1077, 730, 1125, 1135, 1136 en 729, plaatselijk bekend als de locatie Sellingerbeetse. Ook heeft het college [vergunninghoudster] bij dit besluit machtiging verleend om met de uitvoering aan te vangen zolang deze vergunning niet onherroepelijk is. Het college heeft daarnaast besloten dat geen milieueffectrapport (hierna: MER) behoeft te worden opgesteld.

[appellant 1] en [appellant 2], Camping De Papaver B.V. en [appellant 3] (hierna: de camping en anderen) hadden beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van dit besluit. Dit beroep heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit van 28 september 2017. Dit beroep is aangevuld bij brief van 16 oktober 2017.

(…)

Overwegingen

Inleiding

1.    De ontgrondingsvergunning heeft betrekking op de Noordplas in Sellingen. Voor zandwinning op deze locatie heeft het college eerder op 23 augustus 2005 vergunning verleend, welke vergunning op 13 september 2016 is verlopen. Het college beoogt met de nu verleende vergunning de bestaande zandwinning met een oppervlakte van ongeveer 28 hectare opnieuw van een juridische basis te voorzien en daarnaast een uitbreiding van de zandwinning toe te staan van in totaal ongeveer 17,5 hectare.

2.    Ten zuidoosten van de Noordplas bevindt zich de Zuidplas. Dit is een na ontgronding ontstane natuur- en recreatieplas van ongeveer 50 hectare. Camping De Papaver is aan de zuidoever van de Zuidplas gevestigd. [appellant 1] woont op het campingterrein. [appellant 3] is eigenaar van het campingterrein. De kortste afstand tussen het campingterrein en de ontgrondingslocatie is ongeveer 550 meter.   

(…)

Toetsingskader

5.    In deze procedure staat, gelet op de aangevoerde beroepsgronden en artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet, ter beoordeling of het college bij afweging van alle bij de ontgronding betrokken belangen de ontgrondingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.

Het beroep tegen het besluit van 28 september 2017

M.e.r.-plicht

6.    De camping en anderen betogen dat het college de aanvraag om een ontgrondingsvergunning op grond van artikel 7.28 van de Wet milieubeheer buiten behandeling had moeten laten, omdat ten onrechte geen MER is opgesteld en bij de aanvraag is overgelegd. Zij voeren hiertoe aan dat de drempelwaarde van 25 hectare uit categorie C 16.1 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) wordt overschreden. De camping en anderen verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1720) en voeren aan dat de zandwinning in de bestaande plas feitelijk nog niet is afgerond, zodat de oppervlakte van de bestaande plas ook meetelt bij het toetsen aan de drempelwaarde. Volgens de camping en anderen maakt het college ten onrechte onderscheid tussen de zandwinning in droge en natte gebieden, omdat Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26; hierna: de m.e.r.-richtlijn) dit onderscheid niet kent. Het begrip "winning van oppervlaktedelfstoffen" uit de bijlage bij het Besluit m.e.r. is de omzetting van het begrip "dagbouwmijn" uit bijlage I van de m.e.r.-richtlijn, aldus de camping en anderen.

(….)

6.2.    Het college en [vergunninghoudster] stellen zich primair op het standpunt dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan de vernietiging van het besluit vanwege het ontbreken van een MER.

6.2.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

6.2.2.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in een uitspraak van 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4648) strekt hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer tot bescherming van het milieu. Blijkens artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer maakt het belang van de bescherming van mensen deel uit van het milieubelang. Dit volgt eveneens uit de m.e.r.-richtlijn. De verplichting om aan de hand van een MER of m.e.r.-beoordeling de gevolgen van een project voor het milieu inzichtelijk te maken strekt derhalve tevens tot bescherming van het belang van de camping en anderen tot behoud van een goed woon- en leefklimaat en verblijfsklimaat op de camping. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb in zoverre niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit.

6.3.    Het college stelt zich inhoudelijk op het standpunt dat geen m.e.r-plicht geldt, maar een m.e.r.-beoordelingsplicht. Het college stelt dat categorie C 16.1 uit de bijlage bij het Besluit m.e.r. alleen betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem en niet uit de waterbodem. In dit geval wordt volgens het college ongeveer 17,5 hectare zand gewonnen uit de landbodem en heeft de vergunning voor het overige betrekking op zandwinning uit de waterbodem. Dit laatste betreft de verdere verdieping van de bestaande zandwinningsplas over een oppervlakte van ongeveer 28 hectare. Deze activiteit valt volgens het college onder categorie D 29.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Hiervan uitgaande wordt de drempelwaarde van 25 hectare niet overschreden, aldus het college.

6.4.    Niet in geschil is dat de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op zandwinning in een gebied met een totale oppervlakte van ongeveer 54 hectare, waarvan ongeveer 28 hectare een verdere verdieping van de bestaande zandwinningsplas en ongeveer 17 hectare een uitbreiding daarvan betreft. Evenmin is in geschil dat de bestaande plas bij gewoon zomerpeil niet droog is.

6.4.1.    Voor zover de camping en anderen een beroep doen op de rechtstreekse werking van de m.e.r.-richtlijn, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 5 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2931, kan de vraag naar de rechtstreekse werking van bepalingen van een richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. De artikelen 7.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r. strekken mede ter uitvoering van artikel 4, eerste lid, van de m.e.r.-richtlijn. Uit deze bepalingen vloeit voort in welke gevallen bij een categorie van activiteiten de verplichting geldt tot het maken van een MER. De categorie van activiteiten die is genoemd onder C 16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. strekt mede ter uitvoering van bijlage I, onderdeel 19, van de m.e.r.-richtlijn. Bij deze categorie van activiteiten, "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning van steengroeven of dagbouwmijnen, met inbegrip van de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem, anders dan bedoeld in categorie 16.2 of 16.4 van onderdeel C van deze bijlage", geldt de m.e.r.-plicht in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare. Dit vormt naar het oordeel van de Afdeling - naar de letter - een juiste omzetting van onderdeel 19 van bijlage I bij de m.e.r.-richtlijn, waarin als m.e.r.-plichtig project is genoemd: "steengroeven en dagbouwmijnen met een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare". Aansluiting zoekend bij het algemeen spraakgebruik kan onder het begrip "dagbouw" niet het winnen van oppervlaktedelfstoffen onder de wateroppervlakte worden verstaan. In dit verband wijst de Afdeling op "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal", waarin dit begrip wordt omschreven als: "open groeve, bovengrondse mijnontginning". Steun voor haar oordeel vindt de Afdeling ook in de Engelse versie van onderdeel 19 van bijlage I, van de m.e.r.-richtlijn, waarin het begrip is omschreven als "open-cast mining", de Franse versie, waarin het begrip is omschreven als "exploitations minières à ciel ouvert" en de Spaanse versie, waarin de woorden "minería a cielo abierto". De Afdeling concludeert daarom dat artikel 4, eerste lid, en bijlage I, onderdeel 19, van de m.e.r.-richtlijn in zoverre correct is geïmplementeerd in het nationale recht. Voorts geeft hetgeen de camping en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de volledige toepassing van de richtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd. Gelet hierop slaagt het rechtstreeks beroep van de camping en anderen op artikel 4, eerste lid, van de m.e.r.-richtlijn dan ook niet. De Afdeling toetst vervolgens of aan bovenvermelde nationale bepalingen is voldaan.

6.4.2.    Zoals hiervoor is overwogen, is op grond van het Besluit m.e.r. als activiteit aangewezen "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning van steengroeven of dagbouwmijnen, met inbegrip van de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem, anders dan bedoeld in categorie 16.2 of 16.4 van onderdeel C van deze bijlage". In de Nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit m.e.r. (Stb. 2011, 102) staat dat oppervlaktedelfstoffenwinning uit de landbodem valt onder de richtlijnterm "dagbouwmijn" en dat met landbodem wordt gedoeld op "gronden die bij gewoon zomerpeil droog zijn". Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor zover de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de bestaande zandwinplas, die bij gewoon zomerpeil niet droog is, geen winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem plaatsvindt. De oppervlakte van 28 ha van de bestaande zandwinplas behoeft derhalve niet te worden meegerekend bij het bepalen van de oppervlakte van het geval als bedoeld in kolom 2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Omdat de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem op een terrein met een oppervlakte van ongeveer 17 ha, en dus minder dan 25 ha, volgt uit categorie C 16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r., in samenhang met artikel 2 van het Besluit m.e.r., geen m.e.r.-plicht. 

    Voor zover de camping en anderen een beroep doen op de uitspraak van 28 juni 2017, overweegt de Afdeling dat in die uitspraak is geoordeeld dat de herinrichting van een ontgrond gebied waar geen winning van oppervlaktedelfstoffen meer plaatsvindt als zodanig geen m.e.r.-plichtige activiteit is. In die zaak lag niet de vraag voor of zandwinning uit een bestaande plas "winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem" is. Uit die plas werd in het geheel geen zand meer gewonnen. Die zaak is dan ook niet vergelijkbaar met de voorliggende zaak, waar het wel mede gaat om zandwinning uit de bestaande plas.

    De Afdeling laat in het midden of de activiteit "winning van mineralen door afbaggering van de zee-, meer- of rivierbodem dan wel de wijziging of uitbreiding daarvan" uit categorie D 29.2 hier van toepassing is, omdat de toepasselijkheid van die activiteit hoe dan ook niet rechtstreeks tot een m.e.r.-plicht zou leiden. Die activiteit is m.e.r.-beoordelingsplichtig bij een oppervlakte van meer dan 50 hectare.

    Het betoog faalt.    

M.e.r.-beoordeling

7.    De camping en anderen voeren subsidiair aan dat ook als er een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt en geen m.e.r.-plicht, de aanvraag buiten behandeling gelaten had moeten worden, omdat bij de aanvraag geen m.e.r.-beoordelingsbesluit is gevoegd. Artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer biedt volgens de camping en anderen niet de mogelijkheid een belangenafweging te maken zoals het college heeft gedaan onder paragraaf 24 van het bestreden besluit.

7.1.    Op 31 augustus 2017 heeft [vergunninghoudster] het rapport "Aanmeldingsnotitie Zandwinning Sellingen, m.e.r.-beoordeling voortzetting en uitbreiding" van Royal Haskoning DHV (hierna: m.e.r.-beoordeling) bij het college ingediend. In het bestreden besluit heeft het college beslist dat geen MER behoeft te worden opgesteld alvorens een besluit op de aanvraag om een ontgrondingsvergunning kan worden genomen. Het college erkent dat de Wet milieubeheer vereist dat de m.e.r.-beoordeling en het besluit of een MER moet worden gemaakt aan het indienen van de aanvraag vooraf gaat en dat dat in dit geval niet is gebeurd. Het college zag echter uit het oogpunt van doelmatigheid geen reden om de aanvraag buiten behandeling te stellen, omdat dan direct een nieuwe gelijkluidende aanvraag zou zijn ingediend, hetgeen had geresulteerd in een besluit met dezelfde strekking als het thans bestreden besluit van 28 september 2017. Het college stelt zich op het standpunt dat de camping en anderen hierdoor niet zijn benadeeld, maar juist zijn gebaat bij het achterwege laten van overbodige procedurele stappen. Het college vindt dat artikel 6:22 van de Awb moet worden toegepast.

7.2.    Artikel 6:22 van de Awb luidt:

"Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."

 Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:694), is toepassing van artikel 6:22 van de Awb mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb.

7.3.    De bestreden ontgrondingsvergunning is op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. en onderdeel D, categorie 16.1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. m.e.r.-beoordelingsplichtig, nu op een terrein met een oppervlakte van meer dan 12,5 hectare winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem zal plaatsvinden. De beslissing als bedoeld in artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, inhoudende dat geen MER behoeft te worden gemaakt, is niet bij de aanvraag gevoegd. Op grond van artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer laat het bevoegd gezag in zo’n geval de aanvraag buiten behandeling. Dat is in dit geval niet gebeurd. Naar het oordeel van de Afdeling kan deze schending van artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De camping en anderen hebben geen inhoudelijke beroepsgrond over de m.e.r.-beoordeling en het m.e.r.-beoordelingsbesluit naar voren gebracht. Verder acht de Afdeling het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld, nu behalve de camping en anderen niemand beroep tegen het besluit tot verlening van de ontgrondingsvergunning heeft ingesteld.  

Provinciaal beleid

8.    De camping en anderen betogen meer subsidiair dat de aanvraag afgewezen had moeten worden. Hieraan leggen de camping en anderen ten grondslag dat de gevraagde vergunning in strijd is met het provinciaal beleid dat is neergelegd in de Omgevingsvisie 2016-2020. De camping en anderen voeren aan dat met deze nieuwe vergunning geen bredere maatschappelijke doelen worden gediend en dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in paragraaf 21.2.1 van de Omgevingsvisie. De camping en anderen voeren onder verwijzing naar een notitie van Witteveen+Bos van 28 november 2017 aan dat ter plaatse geen delfstoffen met een unieke kwaliteit worden gewonnen.

8.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunning niet in strijd met het beleid is verleend. Volgens het college geldt al jaren het zogenoemde ‘centralisatiebeleid’, waarbij een aantal centrale zandwinplaatsen is aangewezen waarvan Sellingerbeetse er één is. Dit beleid is volgens het college niet gewijzigd, maar er zijn wel bijzondere aandachtspunten geformuleerd en accenten gezet. Het college stelt dat het zand dat hier wordt gewonnen geschikt is als beton- en metselzand en als filterzand voor de zuivering van drinkwater, hetgeen dit zand schaars maakt. De belangen van de bouw en de drinkwatervoorziening zijn belangen die in recent beleid uitdrukkelijk worden vermeld, aldus het college. In een nadere memorie van 14 februari 2018 gaat het college nader in op de notitie van Witteveen+Bos. Het college stelt dat Witteveen+Bos geen onderzoek heeft gedaan naar het voorkomen van filterzand op andere locaties en dat de vraag of de zandwinlocatie uniek is voor de winning van filterzand in de notitie dan ook niet wordt beantwoord. Volgens het college is in de notitie van Witteveen+Bos een aantal leveranciers van het bedoelde filterzand genoemd, maar uit navraag bij [vergunninghoudster] is gebleken dat drie van de vier genoemde leveranciers dat filterzand inkopen bij [vergunninghoudster]. 

8.2.    In paragraaf 21.2.1 van de Omgevingsvisie staat dat nieuwe vergunningen voor ontgrondingen alleen verleend worden als deze bredere maatschappelijke doelen dienen, zoals natuurontwikkeling- en recreatieprojecten of waterpartijen, en/of als sprake is van bijzondere omstandigheden zoals winning of toepassing van delfstoffen van een unieke kwaliteit. De zandwinning is geconcentreerd in een aantal regionale winplaatsen.

8.3.    In de m.e.r.-beoordeling staat dat het uitgangspunt een gebiedsontwikkeling voor de zandwinplas met een eindbestemming als natuur en/-of extensief recreatiegebied is. Hieruit blijkt dat een breder maatschappelijk doel zoals bedoeld in de Omgevingsvisie wordt gediend met de zandwinning.

    Verder heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hier sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat op de locatie Sellingerbeetse delfstoffen worden gewonnen van een unieke kwaliteit. Hierbij betrekt de Afdeling een door [vergunninghoudster] overgelegde notitie van Royal Haskoning van 2 december 2017, waarin onder meer staat dat na specialistisch onderzoek door TNO in 2014 is komen vast te staan dat glauconiet aanwezig is en dat filterzand- en grind dat glauconiet bevat specifieke eigenschappen heeft die maken dat bij waterzuivering drinkwater gezuiverd kan worden. Verder staat in de notitie van Royal Haskoning dat naast de specifieke eigenschappen van het zand ook de winplaats aan een aantal voorwaarden moet voldoen om dit zand te kunnen winnen. Aan deze voorwaarden wordt in Sellingen voldaan, hetgeen de locatie en het product tezamen uniek maken. In de notitie van Witteveen+Bos staat dat er in Nederland diverse andere leveranciers van filterzand voor drinkwaterproductie zijn, maar ter zitting is vastgesteld dat dat deels afnemers van [vergunninghoudster] zijn. Met de notitie van Witteveen+Bos hebben de camping en anderen naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de delfstoffen geen unieke kwaliteit hebben.

    Het betoog dat de vergunning in strijd met het provinciaal beleid is verleend faalt derhalve.

Noodzaak uitbreiding

9.    De camping en anderen voeren aan dat de noodzaak van een uitbreiding van de zandwinlocatie niet is aangetoond. De camping en anderen wijzen er op dat nog 5.750.053 m³ zand gewonnen kan worden uit de bestaande zandwinplaats.

9.1.    In de m.e.r.-beoordeling staat over de noodzaak voor de uitbreiding het volgende:

"Indien de winning niet wordt voortgezet en/of niet overgegaan wordt tot realisatie van de uitbreiding van de zandwinning, ontstaat in de komende jaren een tekort in de aanvoer van zand en grind. De continuïteit van [vergunninghoudster] komt daarmee in het gedrang en daarmee ook de levering van onder andere filterzand aan de drinkwaterzuiveringsinstallaties (er zijn in Nederland slechts twee leveranciers van dat soort zand). Om die redenen is voor [vergunninghoudster] de continuatie en de verruiming van de mogelijkheden voor zandwinning noodzakelijk."

    Gelet hierop heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een uitbreiding van de zandwinlocatie noodzakelijk is. Het betoog faalt.

(…)

Afwerking

11.    De camping en anderen voeren aan dat ten onrechte geen voorschrift in de vergunning is opgenomen dat directe afwerking bij het staken van de zandwinning verplicht stelt. Dit laat de mogelijkheid open dat de locatie 16 jaar een industrieel aanzien houdt, terwijl er geen zandwinning meer plaatsvindt. Ook als in delen van de plas geen werkzaamheden meer plaatsvinden, zouden die delen direct moeten worden afgewerkt, aldus de camping en anderen.

11.1.    Aan de vergunning zijn voorschriften inzake beëindiging en afwerking van de ontgronding verbonden.

    Artikel 17 luidt:

"Na de winning dienen de oevers van de plas te worden afgewerkt door het aanbrengen van bij de winning vrijgekomen bovengrond (bouwvoor) en van beplanting, één en ander in overleg met ons college en Burgemeester en Wethouders van Vlagtwedde."

    Artikel 18b luidt:

"Vergunninghouder kan vooruitlopende op de oplevering van de gehele ontgronding gedeelten van de ontgronding voorlopig opleveren. In dat geval zijn de voorschriften inzake de oplevering van de gehele ontgronding van overeenkomstige toepassing."

    Artikel 19 luidt:

"Vergunninghouder is tot twee jaar nadat wij hebben ingestemd met de oplevering van de gehele ontgronding op grond van voorschrift 18d, gehouden tot herstel van oevers en taluds van de ontgronding voor zover wij daartoe besluiten."

    Artikel 20 luidt:

"Indien vergunninghouder afziet van verder gebruik van deze vergunning voordat de vergunde ontgronding volledig is uitgevoerd, geeft hij daarvan kennis aan ons college. Na zodanige melding bepalen wij bij besluit in welke toestand de ontgronding dient worden gebracht en stellen wij daarvoor een termijn vast."

11.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk dat gedurende lange tijd geen zandwinningsactiviteiten plaatsvinden, omdat, zoals onder 10.2 is overwogen, een groot deel van de geldigheidsduur van de vergunning nodig is om het beschikbare zand te winnen. Verder is in artikel 17 voorgeschreven dat na de winning de oevers van de plas moeten worden afgewerkt. Dit moet binnen de geldigheidsduur van de vergunning van 16 jaar plaatsvinden. Dit is dan ook geen vrijblijvende verplichting waarmee lange tijd kan worden gewacht. Verder voorziet artikel 18b erin dat delen van de ontgrondingslocatie voorlopig kunnen worden opgeleverd. De voorschriften inzake de oplevering van de gehele ontgronding zijn dan van overeenkomstige toepassing, waardoor het college kan besluiten dat de oevers en taluds moeten worden hersteld. De vergunning bevat naar het oordeel van de Afdeling dan ook voldoende voorschriften om een eventuele tussentijdse gedeeltelijke afwerking, zoals de camping en anderen wensen, te kunnen afdwingen. Het betoog faalt.

(…)

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

(…)

II.    verklaart het beroep dat is gericht tegen het besluit van 28 september 2017 ongegrond;

(…)


Annotatie M.A.A. Soppe en H. Witbreuk

1.         Deze zaak heeft betrekking op de zandwinningslocatie de Noordplas in Sellingen. Voor de (bestaande) zandwinning is op 23 augustus 2005 een ontgrondingsvergunning verleend. Die vergunning is op 13 september 2016 geëxpireerd. Een door het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: GS) na die datum genomen besluit om de duur van de ontgrondingsvergunning te verlengen is om die reden vernietigd. Zie ABRS 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1336, JM 2017/93, AB 2017/279. Om de bestaande onder water staande zandwinlocatie (van ongeveer 28 hectare) opnieuw van een juridische basis te voorzien en om daarnaast een uitbreiding van de zandwinning op het aangrenzende land toe te staan van in totaal circa 17 hectare, hebben GS een nieuwe ontgrondingsvergunning verleend. Appellanten hebben in het daartegen ingestelde beroep gesteld dat er ten onrechte geen MER voor deze vergunning is gemaakt. Daartoe wijzen zij op onderdeel C, onder 16.1, van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: C-16.1). Als een ontgrondingsvergunning betrekking heeft op een ontgronding met een terreinoppervlakte van 25 hectare of meer, dan geldt daarvoor een (project)mer-plicht. Voor de vraag of die drempel wordt overschreden is beslissend of ook rekening moet worden gehouden met de oppervlakte van de bestaande zandwinning.

2.         GS laten zich bij de beantwoording van die vraag leiden door de activiteitsomschrijving in kolom 1 van C-16.1. Daarin wordt gesproken over “de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem”. GS menen dat de winning van zand in de bestaande zandwinning niet kan worden gezien als de winning uit de landbodem en dat (de oppervlakte van) die winningslocatie bij het bepalen van de mer-plicht daarom buiten beschouwing moet worden gelaten. Appellanten kunnen zich niet met die uitleg verenigen omdat die strijdig zou zijn met de mer-richtlijn. C-16.1 vormt de implementatie van bijlage I, onder 19, bij de mer-richtlijn. Dat onderdeel spreekt over “steengroeven en dagbouwmijnen met een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare”. Appellanten moet worden toegegeven dat er in de mer-richtlijn dus geen expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen winning in de landbodem en winning in water. De Afdeling acht dat echter niet van doorslaggevende betekenis. Aan de hand van het algemeen spraakgebruik, de omschrijving van het begrip “dagbouw” in “Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal” en de Engelse, Franse en Spaanse versies van de mer-richtlijn, concludeert de Afdeling dat dat het in de mer-richtlijn gehanteerde begrip “dagbouw” niet ziet op het winnen van oppervlaktedelfstoffen onder de wateroppervlakte. C-16.1 is volgens de Afdeling dan ook geen incorrecte implementatie van de mer-richtlijn. De raadpleging van andere taalversies van de mer-richtlijn is een toelaatbare methode is om de inhoud van een in een Europese richtlijn gebruikt begrip te duiden. De door de Afdeling aangehaalde citaten uit de andere taalversies van de mer-richtlijn wijzen er inderdaad op dat van dagbouw geen sprake is bij winning van delfstoffen onder water. Zou er ook na raadpleging van de verschillende taalversies twijfel hebben bestaan over de reikwijdte van bijlage I, onder 19, bij de mer-richtlijn, dan had de Afdeling vanwege het brede doel en de zeer ruime werkingssfeer van de mer-richtlijn in beginsel moeten kiezen voor een extensieve interpretatie van “dagbouw” (zie onder meer HvJ EG 25 juli 2008, ECLI:EU:C:2008:445).

3.         De bestaande zandwinplas staat bij gewoon zomerpeil niet droog. In de Nota van toelichting bij (de wijziging van) het Besluit mer (Stb. 2011, 102) staat dat met “landbodem” wordt gedoeld op "gronden die bij gewoon zomerpeil droog zijn". De gronden van de bestaande zandwinplas staan ook bij gewoon zomerpeil onder water, zodat in zoverre geen sprake is van winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem. De oppervlakte van 28 ha van de bestaande zandwinplas kon derhalve buiten beschouwing worden gelaten in het kader van de toets aan C-16.1. Omdat de uitbreiding van de zandwinning op het aangrenzende land minder dan 25 hectare is, concludeert de Afdeling dat er in casu geen mer-plicht bestond vanwege C-16.1. Het beroep van appellanten op de uitspraak ABRS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1720, JM 2017/118, doet daar niet aan af. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat C-16.1 alleen betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen en niet ook op de herinrichtingswerkzaamheden die na afloop van de zandwinning plaatsvinden. De (toekomstige) herinrichting van zowel de bestaande zandplas als de uitbreiding daarvan en het aantal daarbij betrokken hectares zijn geen factor van belang bij de toetsing van de drempelwaarde van 25 hectare in kolom 2 van C-16.1. De Afdeling merkt verder op dat de uitspraak van 28 juni 2017 geen betrekking had over de vraag of zandwinning uit een bestaande plas "winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem" is. In expliciete zin klopt dat. Wij begrijpen echter dat appellanten een beroep op voornoemde uitspraak deden. In r.o. 3.3 van die uitspraak overweegt de Afdeling: “In voorschrift 1.2 van de gewijzigde vergunning is bepaald dat de vergunning geldt voor het winnen van specie binnen de kadastrale vergunningsgrens zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende kadastrale tekening. De Afdeling stelt aan de hand daarvan vast dat de vergunning betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem op een terrein met een oppervlakte van ongeveer 62 hectare.” In die zaak was een aanzienlijk onderdeel van de 62 ha reeds ontgrond, waarbij het ons aannemelijk voorkomt dat daar water op stond ook bij gewoon zomerpeil. De Afdeling verifieert dat echter niet en ging zonder meer uit van oppervlaktedelfstofwinning uit de landbodem op het gehele terrein. Wat daarvan ook zij, met de onderhavige uitspraak is duidelijk (geworden) dat winning onder water niet wordt beschouwd als winning op de landbodem.

4.         De Afdeling laat in het midden of de activiteit "winning van mineralen door afbaggering van de zee-, meer- of rivierbodem dan wel de wijziging of uitbreiding daarvan" als bedoeld in onderdeel D, onder 29.2, van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: D-29.2) van toepassing is. De toepasselijkheid van die activiteit zou namelijk hoe dan ook niet rechtstreeks tot een mer-plicht zou leiden. Die activiteit is mer-beoordelingsplichtig bij een oppervlakte van meer dan 50 hectare, aldus de Afdeling. Als zand uit een bestaande zandplas wordt gewonnen zal dat via zuiginstallaties geschieden. Niet uitgesloten is dat dat een vorm van baggeren is. Daarnaast zou een zandplas als een meer kunnen worden beschouwd. Het is ons inziens zeker niet uit te sluiten dat het winnen van zand in een bestaande zandplas moet worden begrepen onder D-29.2. Dat de Afdeling dat thans in het midden laat, achten wij niet juist. De drempel van 50 hectare in kolom 2 van D-29.2 laat onverlet dat voor daaronder blijvende activiteiten ook een mer-beoordelingsplicht geldt. Dat vloeit voort uit art. 2 lid 5 Besluit mer zoals dat sinds 7 juli 2017 geldt. Op die datum is het Besluit van 21 april 2017 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage in verband met de implementatie van de herziening bij de mer-richtlijn, de uitvoering van het tweede amendement van het Verdrag van Espoo en het herstel van enkele implementatiegebreken (Stb. 2017, 175) (nagenoeg volledig) in werking getreden (Stb. 2017, 297). In art. 2 lid 5 Besluit mer worden veel artikelen uit titel 7.6 Wm van overeenkomstige toepassing verklaard op mer-beoordelingen die zien op activiteiten onder de drempelwaarden. Daardoor bestaat er nagenoeg geen onderscheid meer tussen de mer-beoordeling voor activiteiten onder de drempelwaarde en de formele mer-beoordeling (mer-beoordeling voor activiteiten boven de drempelwaarde). Het enige verschil tussen de mer-beoordeling boven en beneden de drempelwaarde is dat bij een mer-beoordeling voor gevallen beneden de drempelwaarde, het bevoegd gezag geen mededeling hoeft te doen van zijn beslissing omtrent de vraag of een MER gemaakt moet worden. Het Besluit van 21 april 2017 bevat geen overgangsrecht. Dat betekent ons inziens dat voor besluiten die na 7 juli 2017 worden genomen maar die al voor die datum in procedure zijn gegaan, steeds moet worden voldaan aan onder meer art. 2 lid 5 Besluit mer. In casu is de ontgrondingsvergunning verleend op 28 september 2017. Zou het winnen van zand in de bestaande zandplas als een D-29.2-activiteit moeten worden gezien, dan had daarvoor dus weldegelijk een mer-beoordeling moeten worden verricht (niettegenstaande dat niet wordt voldaan aan de drempelwaarde in kolom 2).

5.         Op de vraag hoe lopende een procedure (waarin sprake is van besluiten op aanvraag) alsnog toepassing kan worden gegeven aan art. 2 lid 5 (derhalve aan de mer-beoordelingsprocedure in de situatie waarin de drempelwaarde niet is overschreden) wordt ingegaan door Markerink in paragraaf 4 van haar bijdrage ‘Wijziging Besluit mer: vormvrije mer-beoordeling vervangen door mer-beoordelingsplicht’, TBR 2018/71. Wij tekenen daarbij aan dat wij anders dan Markerink van mening zijn dat de mer-beoordelingsbeslissing niet separaat ter inzage behoeft te worden gelegd, doch dat voldoende is dat er alsnog een mer-beoordeling-aanmeldingsnotitie wordt opgesteld en dat er voorafgaande aan het vaststellen van het kolom 4-besluit een mer-beoordelingsbeslissing wordt genomen. Daarnaast zij erop gewezen, zo leert ook de onderhavige uitspraak weer, dat schending van mer-beoordelingsprocedurevoorschriften doorgaans geen juridische consequenties heeft (zie punt 7 van deze annotatie).

6.         Voor de ontgrondingsvergunning is een mer-beoordeling verricht waarin, mede vanwege D-29.2, ook ten volle is ingegaan op de te verwachten milieueffecten van de zandwinning in de bestaande zandplas (zie het in r.o. 7.1 genoemde en via internet beschikbare rapport "Aanmeldingsnotitie Zandwinning Sellingen, m.e.r.-beoordeling voortzetting en uitbreiding" op basis waarvan GS hebben besloten dat geen MER behoefde te worden gemaakt). Zou de Afdeling in casu hebben geoordeeld dat D-29.2 van toepassing is en er (ook) in zoverre een mer-beoordeling had moeten worden verricht, dan had dat op zich niet kunnen leiden tot vernietiging van de ontgrondingsvergunning (mede gezien hetgeen de Afdeling overweegt ten aanzien van de gevolgde mer-beoordelingsprocedure).

7.         Omdat de uitbreiding van de zandwinning op meer dan 12,5 hectare ziet en daarmee de drempelwaarde in kolom 2 van onderdeel 16.1 van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: D-16.1) is overschreden, bestond er een formele mer-beoordelingsplicht. GS hebben het mer-beoordelingsbesluit, inhoudende dat er geen MER behoefde te worden gemaakt, genomen gelijktijdig met de verlening van de ontgrondingsvergunning. Dat is in strijd met art. 7.28 lid 2 Wm waaruit volgt dat een aanvraag om een mer-beoordelingsplichtig besluit alleen in behandeling mag worden genomen indien daarbij een afschrift is gevoegd van het mer-beoordelingsbesluit (ex art. 7.17 lid 1 Wm) inhoudende dat geen project-MER behoeft te worden gemaakt dan wel indien daarbij een project-MER is overgelegd. Nadat de Afdeling in algemene zin uiteenzet wanneer een gebrek in de besluitvorming onder toepassing van art. 6:22 Awb kan worden gepasseerd (zie r.o. 7.2), oordeelt zij onder toepassing van dat artikel dat de schending van art. 7.28 lid 2 Wm in casu zonder gevolgen kan blijven. Daarbij is van belang dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De Afdeling acht daarbij van belang dat appellanten geen inhoudelijke beroepsgrond over de mer-beoordeling en het mer-beoordelingsbesluit naar voren hebben gebracht. Verder acht de Afdeling het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld, nu behalve appellanten niemand beroep tegen het besluit tot verlening van de ontgrondingsvergunning heeft ingesteld. In dit kader zij voorts verwezen naar ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3131. Die zaak had betrekking op een bestemmingsplan (als mer-beoordelingsbesluit) voor een woonwijk waar de gemeente initiatiefnemer was. Uitgaande van het huidige art. 2 lid 5 Besluit mer had het bevoegd gezag toepassing moeten geven aan art. 7.19 leden 1 en 2 Wm. Dat komt erop neer dat het bevoegd gezag uiterlijk voor de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan een beslissing had moet nemen over de vraag of er een MER moet worden gemaakt. In die zaak was volstaan met opname van een vormvrije mer-beoordeling in de plantoelichting. Bij het vaststellingsbesluit had de raad wel nadrukkelijk rekening gehouden met de nieuwe regelgeving. Gelijktijdig met dat besluit is door de raad alsnog expliciet besloten dat geen MER hoeft te worden gemaakt. De Afdeling oordeelt dat er in strijd met art. 7.19 leden 1 en 2 Wm is gehandeld. De schending van art. 7.19 leden 1 en 2 Wm wordt door de Afdeling evenwel onder gelijke motivering gepasseerd onder toepassing van art. 6:22 Awb. Zie in gelijke zin vz. ABRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3396. Erg verrassend is het oordeel van de Afdeling in deze uitspraken niet. In ABRS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2535, M en R 2016/149, oordeelde de Afdeling immers dat de schending van de mer-beoordelingsprocedurevoorschriften geen reden was om het mer-beoordelingsplichtige besluit te vernietigen. Daarbij werd het zelfs niet nodig gevonden om art. 6:22 Awb toe te passen.

8.         GS hadden zich primair op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste (ex art. 8:69a Awb) in de weg zou staan aan de vernietiging van de ontgrondingsvergunning vanwege het ontbreken van een MER. Onder referte aan ABRS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, TBR 2015/113, herhaalt de Afdeling dat de verplichting om aan de hand van een MER of mer-beoordeling de gevolgen van een project voor het milieu inzichtelijk te maken tevens strekt tot bescherming van het belang tot behoud van een goed woon- en leefklimaat. Aan omwonende appellanten kan het relativiteitsvereiste dan ook niet worden tegengeworpen. Datzelfde geldt ook voor de campinghouder die beroep heeft ingesteld. De Afdeling oordeelt dat het behoud van een goed verblijfsklimaat op een camping evenzeer wordt begrepen onder de te beschermen belangen van de mer-regelgeving.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.