Annotatie AbRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3170, M en R 2017/92

Essentie

Alleen m.e.r.-beoordelingsplicht voor besluiten in kolom 4 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer.

Samenvatting

Het besluit van 27 november 2014 (watervergunning) is geen besluit als genoemd in de categorieën 3.2 en 10 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer waarvoor het bevoegd gezag bij de voorbereiding hiervan moet beoordelen of een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Dit betekent dat op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang met het vierde lid van dit artikel en artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer geen verplichting bestond om bij de voorbereiding van het besluit tot verlening van de watervergunning te beoordelen of een milieueffectrapport moest worden opgesteld. Uit de door de Vereniging Watersnood genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016 volgt niet dat deze verplichting desondanks bestond. In deze uitspraak is verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 oktober 2009, Commissie tegen Nederland, C-255/08, waaruit volgt dat indien de drempelwaarden zoals genoemd in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer niet worden overschreden het bevoegd gezag ook dient te kijken naar andere factoren als bedoeld in bijlage III van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, die aanleiding kunnen geven tot het opstellen van een milieueffectrapport. Anders dan de Vereniging Watersnood lijkt te veronderstellen, volgt uit dit arrest niet dat bij elk besluit dat voor een bepaald project wordt genomen beoordeeld moet worden of er aanleiding bestaat om een milieueffectrapport op te stellen. Nu het bestreden besluit geen besluit is waarvoor op grond van het Besluit mer een verplichting bestaat om bij de voorbereiding hiervan te beoordelen of er aanleiding bestaat om een milieueffectrapport op te stellen en daarom aan een beoordeling als in het hierboven genoemde arrest niet wordt toegekomen, hoefde het college niet te kijken naar andere factoren die aanleiding konden geven tot het opstellen van een milieueffectrapport.

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de Vereniging Watersnood Herten, gevestigd te Herten, en anderen, allen wonend te Herten, gemeente Roermond,       
2. de minister van Infrastructuur en Milieu,         
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 februari 2016 in zaak nr. 15/1836 in het geding tussen:

de Vereniging Watersnood,

en

de minister.

Procesverloop

Bij besluit van 27 november 2014 heeft de minister aan Maasplassen Herten B.V., ten behoeve van het revitaliseren van de jachthaven De Rosslag te Herten een vergunning verleend als bedoeld in de artikelen 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, 6.5, aanhef en onder c, en 6.13 van de Waterwet en artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, en tweede lid, aanhef en onder a, van de Keur van het Waterschap Roer en Overmaas (hierna: de watervergunning).

Bij uitspraak van 29 februari 2016 heeft de rechtbank het door de Vereniging Watersnood daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 november 2014 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de Vereniging Watersnood hoger beroep ingesteld.

De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

De Vereniging Watersnood en Maasplassen Herten hebben hierop een reactie ingediend.

De minister en Maasplassen Herten hebben een verweerschrift ingediend.

De Vereniging Watersnood heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2016, waar de Vereniging Watersnood, vertegenwoordigd door mr. N.M.C. Crooijmans, advocaat te Deurne, drs. G.W. Winters en ir. T.P. Koeman, de minister, vertegenwoordigd door L.T.A. Slabbers, mr. C.E.M.L. Duisings, ing. R.E. Klöckner en M.T. Vedder, zijn verschenen. Voorts zijn het waterschap Roer en Overmaas, vertegenwoordigd door mr. R.T.B. Drummen, en Maasplassen Herten, vertegenwoordigd door mr. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, en ing. B.J.M. Mertens en drs. J.G. van Uden, als belanghebbende gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1. Jachthaven De Rosslag is gelegen aan de Maas ter hoogte van kilometerraai 77,5 in de gemeente Roermond.

Maasplassen Herten heeft een vergunning krachtens de Waterwet en de Keur van het waterschap Roer en Overmaas (hierna: de Keur) aangevraagd ten behoeve van het revitaliseren van de jachthaven De Rosslag. De revitalisering van de jachthaven houdt in dat de huidige jachthaven en het campingterrein worden heringericht en dat de droge waterbodem ten behoeve van uitbreiding en het herinrichten van terreindelen en oevers tot riviergebonden natuur wordt ontgrond. Ter bescherming van nabijgelegen woningen tegen kwelwater in geval van hoogwater is voorzien in een weerstand biedende laag. Deze wordt door de Vereniging Watersnood aangeduid als het kwelscherm. De Vereniging Watersnood vreest voor extra kwelwater vanwege de ontgronding en het verplaatsen van de meerpalen. Volgens haar kan het kwelscherm niet voorkomen dat de omwonenden hinder zullen ondervinden van dit kwelwater.

Hoger beroep Vereniging Watersnood

Milieueffectrapport

2. De Vereniging Watersnood betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in verband met de bij de watervergunning toegestane activiteiten niet hoefde te worden beoordeeld of een milieueffectrapport moest worden opgesteld. Volgens de Vereniging Watersnood vallen de activiteiten waarvoor vergunning is gevraagd onder de categorieën 3.2 en 10 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit mer) en volgt daarnaast uit de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2457, dat er een verplichting bestond om te beoordelen of een milieueffectrapport opgesteld moest worden.

2.1. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.

2.2. Het besluit van 27 november 2014 is geen besluit als genoemd in de categorieën 3.2 en 10 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer waarvoor het bevoegd gezag bij de voorbereiding hiervan moet beoordelen of een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Dit betekent dat op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang met het vierde lid van dit artikel en artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer geen verplichting bestond om bij de voorbereiding van het besluit tot verlening van de watervergunning te beoordelen of een milieueffectrapport moest worden opgesteld. Uit de door de Vereniging Watersnood genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016 volgt niet dat deze verplichting desondanks bestond. In deze uitspraak is verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 oktober 2009, Commissie tegen Nederland, C-255/08, waaruit volgt dat indien de drempelwaarden zoals genoemd in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer niet worden overschreden het bevoegd gezag ook dient te kijken naar andere factoren als bedoeld in bijlage III van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, die aanleiding kunnen geven tot het opstellen van een milieueffectrapport. Anders dan de Vereniging Watersnood lijkt te veronderstellen, volgt uit dit arrest niet dat bij elk besluit dat voor een bepaald project wordt genomen beoordeeld moet worden of er aanleiding bestaat om een milieueffectrapport op te stellen. Nu het bestreden besluit geen besluit is waarvoor op grond van het Besluit mer een verplichting bestaat om bij de voorbereiding hiervan te beoordelen of er aanleiding bestaat om een milieueffectrapport op te stellen en daarom aan een beoordeling als in het hierboven genoemde arrest niet wordt toegekomen, hoefde het college niet te kijken naar andere factoren die aanleiding konden geven tot het opstellen van een milieueffectrapport.

Het betoog faalt.

Kwelwater

3. De Vereniging Watersnood betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat de gevolgen van de ontgronding voor het kwelwater en het tekortschieten van het kwelscherm om de gevolgen van de ontgronding teniet te doen niet bij de beoordeling van de aanvraag hoefden te worden betrokken, omdat de gevolgen van de ontgronding reeds zijn beoordeeld bij de hiervoor verleende vergunning krachtens de Ontgrondingenwet. Zij voert hiertoe aan dat de beoordeling van het kwelwateraspect in onder meer de ontgrondingenvergunning ernstig tekort is geschoten. Daarnaast gaat de rechtbank volgens de Vereniging Watersnood ten onrechte voorbij aan het verschil tussen de toetsingskaders van de Ontgrondingenwet en de Waterwet. Ook stelt de Vereniging Watersnood in dit verband dat het kwelscherm deel uitmaakt van de waterkering zodat - zo begrijpt de Afdeling - voor het ontgraven en terugstorten van de grond een vergunning krachtens de Waterwet is vereist. De Vereniging Watersnood vreest voor een toename van de kwelwaterproblemen als gevolg van de ontgronding. Zij gaat ervan uit dat een kwelscherm deze gevolgen niet kan voorkomen. Ter motivering van haar standpunt wijst de Vereniging Watersnood op het bij het hogerberoepschrift gevoegde rapport van Aveco de Bondt van 29 oktober 2015 en de in hoger beroep overgelegde notitie van 2 september 2016.

3.1. Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:

a. werken te maken of te behouden;

b. vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, is het eerste lid niet van toepassing op ontgrondingen.

Ingevolge artikel 4.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Keur is het verboden zonder vergunning van het bestuur in de beschermingszone graafwerkzaamheden en seismische onderzoeken te verrichten.

3.2. Voor de ontgronding en het in het kader hiervan aanbrengen van de weerstand biedende laag geldt geen vergunningplicht krachtens de Waterwet dan wel de Keur. Hiervoor is van belang dat ingevolge artikel 6.12, tweede lid, aanhef en onder g, van het Waterbesluit de vergunningplicht die ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Waterbesluit geldt voor het gebruik maken van een oppervlaktewaterlichaam dat in beheer is bij het Rijk, zoals de Maas, niet van toepassing is op ontgrondingen. Daarnaast geldt voor de ontgronding ook geen vergunningplicht op grond van de Keur. Zoals ook ter zitting is vastgesteld vinden in de beschermingszone geen met de ontgronding samenhangende graafwerkzaamheden plaats waarvoor op grond van artikel 4.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Keur vergunning is vereist. De rechtbank heeft daarom terecht, zij het op andere gronden, geconcludeerd dat de gevolgen van de ontgronding voor het kwelwater en het beweerdelijk tekortschieten van het kwelscherm om de gevolgen van de ontgronding teniet te doen niet bij de beoordeling van de aanvraag hoefden te worden betrokken.

Het betoog faalt.

4. De Vereniging Watersnood betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de extra kwel die optreedt wanneer meerpalen worden verwijderd en nieuw worden geplaatst. Volgens haar ontbreekt een onderzoek naar het extra kweleffect als gevolg van het lekprikken van de havenbodem ten behoeve van de nieuwe palen en het amoveren van de bestaande palen. Ter motivering van dit standpunt wijst de Vereniging Watersnood wederom op het bij het hogerberoepschrift gevoegde rapport van Aveco de Bondt van 29 oktober 2015 en de in hoger beroep overgelegde notitie van 2 september 2016.

4.1. De rechtbank is ervan uitgegaan dat de meerpalen worden geplaatst in het watervoerend pakket van de ondergrond waardoor geen extra kwel zal optreden in het achterland. De rechtbank is er daarom voorts vanuit gegaan dat geen nader onderzoek hoefde te worden verricht naar het eventuele kweleffect van de verwijdering en de plaatsing van nieuwe meerpalen.

4.2. De minister en Maasplassen Herten stellen zich op het standpunt dat, nu de palen in goed waterdoorlatend materiaal staan, niet hoeft te worden gevreesd voor extra kwel vanwege het verwijderen van oude en het plaatsen van nieuwe meerpalen. Ter zitting hebben de minister en Maasplassen Herten er in dit kader nog op gewezen dat vanwege eerder uitgevoerde werkzaamheden bovendien al verschillende keren ‘gaten’ in de bodem zijn gemaakt, en dat de hoeveelheid kwel die optreedt met name afhankelijk is van de waterdruk van de Maas en niet van het aantal ‘gaten’ in de bodem en de meerpalen bovendien geen grote oppervlakte beslaan.

4.3. Mede gelet op hetgeen ter zitting is opgemerkt acht de Afdeling niet aannemelijk dat het verwijderen van de meerpalen en het plaatsen van nieuwe meerpalen tot zodanig veel extra kwel leidt dat dit de minister aanleiding had moeten geven de vergunning vanwege de wateroverlast die door verlening hiervan zou ontstaan, te weigeren. Het door de Vereniging Watersnood overgelegde rapport van 29 oktober 2015 leidt niet tot een ander oordeel omdat hierin het verwijderen en plaatsen van meerpalen niet wordt genoemd. De notitie van 2 september 2016 leidt eveneens niet tot een ander oordeel, omdat in deze notitie weliswaar ook het verwijderen en plaatsen van de nieuwe meerpalen is genoemd als oorzaak van het optreden van kwel, maar uit deze notitie niet blijkt dat het verwijderen van de palen en opnieuw plaatsen hiervan leidt tot extra kwel. Er is reeds hierom geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat het besluit van 27 november 2014 in zoverre niet onzorgvuldig is voorbereid.

Het betoog faalt.

Incidenteel hoger beroep van de minister

5. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij terecht heeft besloten om de zienswijze van 27 september 2014 niet bij het besluit van 27 november 2014 te betrekken, nu deze buiten de zienswijzetermijn naar voren is gebracht en ziet op onderwerpen die in de binnen de termijn naar voren gebrachte zienswijze niet zijn genoemd.

5.1. Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) betreft de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen zes weken, tenzij bij wettelijk voorschrift een langere termijn is bepaald.

Ingevolge het tweede lid vangt de termijn aan met ingang van de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd.

5.2. Tot en met 28 augustus 2014 konden over het ontwerp van het besluit zienswijzen naar voren worden gebracht. De Vereniging Watersnood heeft bij brieven van 18 augustus 2014 zienswijzen naar voren gebracht. Bij brief van 27 september 2014 heeft de Vereniging Watersnood een aanvullende zienswijze naar voren gebracht.

De rechtbank heeft het besluit van 27 november 2014 vernietigd, omdat de minister niet is ingegaan op hetgeen bij brief van 27 september 2014 naar voren is gebracht. De rechtbank is onder verwijzing naar de uitspraak van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5653, tot dit oordeel gekomen, omdat het stuk van 27 september 2014 volgens de rechtbank ziet op hetzelfde besluitonderdeel als de zienswijze van 18 augustus 2014 en gelet op het tijdstip van indiening er geen aanleiding is voor het oordeel dat de minister dit in redelijkheid niet meer mee behoorde te nemen.

5.3. Hetgeen de minister aanvoert geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de zienswijze van 27 september 2014 bij het nemen van het bestreden besluit diende te betrekken. Zoals onder meer is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 24 augustus 2011 kan een aanvullende zienswijze, wanneer deze buiten de termijn naar voren wordt gebracht en ziet op dezelfde besluitonderdelen als waarop de tijdig naar voren gebrachte zienswijze betrekking heeft, aangemerkt worden als een nadere motivering. Deze dient in principe bij het nemen van een besluit te worden betrokken tenzij dit, gelet op de datum van indiening, in redelijkheid niet van het bevoegd gezag kan worden gevergd. De zienswijze van 27 september 2014 ziet op hetzelfde besluitonderdeel als de zienswijze van 18 augustus 2014. Voorts is er geen aanleiding voor het oordeel dat de zienswijze van 27 september 2014 zodanig laat naar voren is gebracht dat in redelijkheid niet van de minister gevergd kon worden deze zienswijze bij het nemen van het besluit van 27 november 2014 te betrekken. Dat de zienswijze van 27 september 2014 niet ziet op dezelfde onderwerpen als de zienswijze van 18 augustus 2014 betekent, gelet op hetgeen is overwogen in onder meer de uitspraak van 24 augustus 2011, niet dat deze niet bij het nemen van het besluit van 27 november 2014 hoefde te worden betrokken.

Het betoog faalt.

Conclusie

6. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Schoppers, griffier.

w.g. Wortmann w.g. Schoppers 
voorzitter griffier


Annotatie M.A.A. Soppe

Deze uitspraak maakt opnieuw duidelijk dat er op grond van het Besluit mer uitsluitend een project-m.e.r.-(beoordelings)plicht bestaat voor de besluiten die staan genoemd in kolom 4 van de onderdelen C en D van de bijlage bij die AMvB (hierna spreek ik gemakshalve van onderdeel C en onderdeel D). De Vereniging Watersnood Herten wijst er in beroep op dat hoewel de aan de orde zijnde watervergunning niet vermeld staat in kolom 4 van de categorieën D-3.2 en D-10 van de bijlage bij het Besluit mer, er ten behoeve daarvan toch een m.e.r.-beoordeling had moeten worden doorlopen. Daartoe trekt ze een parallel met rechtspraak over de informele m.e.r.-beoordeling. Terecht oordeelt de Afdeling dat uit die rechtspraak niet volgt dat voor elk besluit over een onderdeel D-activiteit een informele m.e.r.-beoordeling moet worden verricht. Daarmee is in deze zaak de kous af. Toch is daarmee niet gezegd dat het gesloten lijstenstelsel wat betreft de in kolom 4 genoemde besluiten, in een concreet geval niet met succes kan worden bestreden. Onder verwijzing naar de annotatie van Kevelam en ondergetekende bij ABRS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, M en R 2016/63, is het zeker niet zonder meer in overeenstemming met de m.e.r.-richtlijn om de project-m.e.r.-(beoordelings)plicht te koppelen aan één vergunningbesluit in situaties waarin er voor de realisatie van een project meerdere (deel)vergunningen nodig zijn. Verder dient ook verzekerd te zijn dat het voor m.e.r.-(beoordelings)besluit aangewezen besluit ook daadwerkelijk is vereist alvorens het desbetreffende project kan worden gerealiseerd. Aangezien de Vereniging hieromtrent in beroep niets heeft opgemerkt, gaat de Afdeling daar ook niet op in.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.