Annotatie AbRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2535, M en R 2016/149

Essentie

Verzuim verrichten formele m.e.r.-beoordeling niet fataal nu een informele m.e.r.-beoordeling is verricht die inhoudelijk niet verschilt van een formele m.e.r.-beoordeling

Samenvatting

Bij brief van 20 mei 2015 heeft het college zich, onder verwijzing naar het rapport [appellante sub 1] in Son, Vormvrije m.e.r. beoordeling behorend bij aanvraag om revisievergunning' van SPA ingenieurs van 1 april 2015, op het standpunt gesteld dat geen MER hoefde te worden gemaakt. In dat rapport wordt uitgebreid ingegaan op de kenmerken van de aangevraagde activiteiten, de plaats van de inrichting, de potentiële effecten van de aangevraagde activiteiten en de cumulatie daarvan met andere projecten in de omgeving van de inrichting. De conclusie van het rapport is dat de voorgenomen activiteiten geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu hebben.

[Appellante sub 1] voert terecht aan dat de in het rapport verrichte beoordeling inhoudelijk niet verschilt van een m.e.r.-beoordeling krachtens artikel 7.17 van de Wet milieubeheer. Dat voorafgaand aan het nemen van dat besluit geen m.e.r.-beoordeling is gemaakt, maakt niet zonder meer dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bij de voorbereiding van het besluit geen MER hoefde te worden gemaakt. Daargelaten of de aangevraagde activiteiten onder categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. vallen, was ten tijde van de zitting bij de rechtbank aan de hand van de in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling aangegeven criteria beoordeeld of die activiteiten belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu hebben. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit en het daarin door het college ingenomen standpunt dat geen MER hoefde te worden gemaakt, kon de rechtbank dan ook niet voorbij gaan aan het hiervoor vermelde rapport. De rechtbank is ten onrechte niet inhoudelijk ingegaan op dat rapport en de vraag of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen MER hoefde te worden gemaakt.

Uitspraak op het hoger beroep van:


1. [appellante sub 1], gevestigd te Son, gemeente Son en Breugel,

2. het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college),

3. [appellante sub 3A] en [appellant sub 3B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Best (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 3]),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 juli 2015 in de zaken nrs. 14/4637 en 14/4638 in het geding tussen:

1. [appellante sub 3],

2. het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel,

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 18 november 2014 heeft het college aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.6, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend voor een afvalstoffeninrichting aan de [locatie] te Son.

Bij uitspraak van 24 juli 2015 heeft de rechtbank de door [appellante sub 3] en het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 18 november 2014 vernietigd, het college opgedragen binnen zes maanden na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op de aanvraag te nemen en de voorziening getroffen dat door [appellante sub 1] geen teerhoudend asfalt mag worden ingenomen op de [locatie] tot de inwerkingtreding van het nieuw te nemen besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.

(…)

Bij besluit van 17 december 2015 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw verleend.

[appellante sub 1], [appellante sub 3] en het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel hebben zienswijzen op dit besluit naar voren gebracht.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft het college een schriftelijke reactie gegeven.

(…)

Overwegingen

1. [appellante sub 1] drijft aan de [locatie] te Son een inrichting voor onder meer het op- en overslaan en be- en verwerken van afvalstoffen en bouwstoffen. Op 24 augustus 2012 heeft [appellante sub 1] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.6, van de Wabo gevraagd voor het veranderen van deze inrichting en het in werking hebben daarvan na die verandering. De aanvraag ziet op verschillende wijzigingen binnen de bestaande inrichting en het veranderen van de terreinindeling.

[appellant sub 3B] is eigenaar van een aantal naast de inrichting gelegen percelen waarop [appellante sub 3] het [recreatiepark] exploiteert.

1.1. Bij besluit van 18 november 2014 heeft het college de door [appellante sub 1] gevraagde vergunning geweigerd voor zover het de opslag van (afval)stoffen hoger dan 20 meter boven maaiveld betreft en voor het overige verleend.

1.2. Naar aanleiding van de door [appellante sub 3] en het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel tegen het besluit van 18 november 2014 ingestelde beroepen constateert de rechtbank in dat besluit vijf gebreken op grond waarvan het dat besluit vernietigt.

(…)

Tot slot constateert de rechtbank dat het college ten onrechte geen beoordeling heeft uitgevoerd of een milieueffectrapport (MER) moet worden opgesteld (hierna: m.e.r.-beoordeling) en er ten onrechte van is uitgegaan dat kon worden volstaan met een zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling.

(…)

Milieueffectrapport

8. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank het besluit van 18 november 2014 ten onrechte heeft vernietigd wegens de omstandigheid dat voorafgaand aan het nemen van dat besluit geen m.e.r.-beoordeling is gemaakt. Daartoe voert [appellante sub 1] ten eerste aan dat de aangevraagde activiteiten niet onder categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) vallen. Ten tweede voert [appellante sub 1] aan dat de rechtbank ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op de achteraf gemaakte vormvrije m.e.r.-beoordeling, omdat volgens de rechtbank niet kon worden volstaan met een vormvrije m.e.r.-beoordeling. Volgens [appellante sub 1] verschilt de inhoud van een vormvrije m.e.r.-beoordeling niet van een m.e.r.-beoordeling krachtens artikel 7.17 van de Wet milieubeheer voorafgaand aan het nemen van het besluit.

8.1. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

Ingevolge artikel 7.17, derde lid, houdt het bevoegd gezag bij zijn beslissing rekening met de in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling aangegeven criteria.

Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.

Ingevolge het vijfde lid geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer:

a. in zodanige gevallen en

b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.

In bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling zijn kenmerken van het project, plaats van het project en kenmerken van het potentiële effect als omstandigheden genoemd waarmee het bevoegd gezag rekening dient te houden bij de beoordeling of een milieueffectrapport opgesteld dient te worden.

8.2. Bij brief van 20 mei 2015 heeft het college zich, onder verwijzing naar het rapport [appellante sub 1] in Son, Vormvrije m.e.r. beoordeling behorend bij aanvraag om revisievergunning' van SPA ingenieurs van 1 april 2015, op het standpunt gesteld dat geen MER hoefde te worden gemaakt. In dat rapport wordt uitgebreid ingegaan op de kenmerken van de aangevraagde activiteiten, de plaats van de inrichting, de potentiële effecten van de aangevraagde activiteiten en de cumulatie daarvan met andere projecten in de omgeving van de inrichting. De conclusie van het rapport is dat de voorgenomen activiteiten geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu hebben.

[appellante sub 1] voert terecht aan dat de in het rapport verrichte beoordeling inhoudelijk niet verschilt van een m.e.r.-beoordeling krachtens artikel 7.17 van de Wet milieubeheer. Dat voorafgaand aan het nemen van dat besluit geen m.e.r.-beoordeling is gemaakt, maakt niet zonder meer dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bij de voorbereiding van het besluit geen MER hoefde te worden gemaakt. Daargelaten of de aangevraagde activiteiten onder categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. vallen, was ten tijde van de zitting bij de rechtbank aan de hand van de in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling aangegeven criteria beoordeeld of die activiteiten belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu hebben. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit en het daarin door het college ingenomen standpunt dat geen MER hoefde te worden gemaakt, kon de rechtbank dan ook niet voorbij gaan aan het hiervoor vermelde rapport. De rechtbank is ten onrechte niet inhoudelijk ingegaan op dat rapport en de vraag of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen MER hoefde te worden gemaakt.

8.3. Ten aanzien van het rapport [appellante sub 1] in Son, Vormvrije m.e.r. beoordeling behorend bij aanvraag om revisievergunning' van SPA ingenieurs van 1 april 2015, heeft [appellante sub 3] bij de rechtbank aangevoerd dat dit rapport op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd. Daartoe heeft zij aangevoerd dat er in het rapport ten onrechte van uitgegaan wordt dat diverse stoffen, waaronder TAG, op een vloeistofdichte voorziening worden opgeslagen en dat opslagen in de buitenlucht worden besproeid. Volgens [appellante sub 3] beschikt [appellante sub 1] niet over een vloeistofdichte voorziening en een sproei-installatie, waardoor in het rapport ten onrechte geen rekening is gehouden met de potentiële effecten van het niet op een vloeistofdichte voorziening opslaan en het niet kunnen besproeien van stoffen.

8.4. Blijkens de aanvraag worden alle bodembedreigende opslagen zodanig gerealiseerd dat sprake is van een verwaarloosbaar bodemrisico als bedoeld in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming. Aangevraagd is het opslaan op het buitenterrein op een vloeistofdichte voorziening van onder meer verontreinigde grond, verontreinigde minerale afvalstoffen, waaronder TAG, slib en (CRT)-glas. Verder is in de aanvraag vermeld dat opslagen in de buitenlucht, indien noodzakelijk, worden besproeid om stofverspreiding te voorkomen. Gelet daarop is in het rapport terecht ervan uitgegaan dat diverse stoffen, waaronder TAG, op een vloeistofdichte voorziening worden opgeslagen en dat opslagen in de buitenlucht worden besproeid. Indien dat in de praktijk anders is, betreft dat een kwestie van naleving en handhaving. Dat is echter geen potentieel effect waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling of een MER moet worden opgesteld. Hetgeen [appellante sub 3] bij de rechtbank heeft aangevoerd, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd en het college zich om die reden ten onrechte, op basis van dat rapport, op het standpunt heeft gesteld dat geen MER hoefde te worden gemaakt.

8.5. Gelet op het voorgaande, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bij de voorbereiding van het besluit van 18 november 2014 ten onrechte geen MER is gemaakt. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog van [appellante sub 1] slaagt.

(…)

Conclusie

16. De hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd waarbij ook de getroffen voorlopige voorziening komt te vervallen.

(…)

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gegrond;

(…)


Annotatie M.A.A. Soppe


1.         In deze zaak is een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu verleend voor een afvalstoffeninrichting. In eerste aanleg is de vergunning vernietigd onder meer vanwege het verzuim dat er geen formele m.e.r.-beoordeling was verricht. Zie Rb. Oost-Brabant 24 juli 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:4498, JM 2015/135, r.o. 31.5 en 32. De Afdeling gaat niet in de oordeelsvorming van de rechtbank mee. Zelfs als de inrichting moet worden begrepen onder onderdeel D, onder 18.1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r., vindt de Afdeling het gegeven dat geen formele m.e.r.-beoordelingsprocedure is doorlopen niet toereikend voor het oordeel dat het bestreden besluit daarmee onrechtmatig is vastgesteld. Als er wel een deugdelijke informele m.e.r.-beoordeling (oftewel een vormvrije m.e.r.-beoordeling) is verricht die qua inhoud overeenstemt met die van een formele m.e.r.-beoordeling, dan vormt het niet doorlopen hebben van de formele m.e.r.-beoordelingsprocedure geen reden om een besluit te vernietigen. Dat is geen voor de hand liggende conclusie. De formele m.e.r.-beoordeling verloopt immers via de in paragraaf 7.6 Wm neergelegde procedure en kent aldus een aantal waarborgen. Kennelijk tilt de Afdeling daar niet zwaar aan. Dat was voordien wel eens anders. In ABRvS 30 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA6018, werd een m.e.r.-beoordelingsplichtige besluit zonder aarzeling vernietigd aangezien de publicatie in de Staatscourant (als bedoeld in het huidige art. 7.17 lid 4 Wm) achterwege was gelaten. Uit ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6741, TBR 2013/43, JM 2013/26, leek zelfs in meer algemene zin te volgen dat het ten onrechte niet hebben verricht van een formele m.e.r.-beoordeling een naar zijn aard niet in de beroepsprocedure (bijvoorbeeld door middel van de toepassing van de bestuurlijk lus) te herstellen gebrek betreft. Toegegeven zij echter dat er één eerdere uitspraak is waarin de Afdeling het voor mogelijk hield dat gedurende de beroepsprocedure alsnog een formele m.e.r.-beoordeling werd verricht. Zie ABRvS 14 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7874, M en R 2012/67. Die uitspraak is echter minder expliciet dan de onderhavige.

2.         De door de Afdeling getrokken conclusie dat de verrichte informele m.e.r.-beoordeling overeenstemt met de eisen die aan een formele m.e.r.-beoordeling worden gesteld, is niet vreemd. Beide typen beoordelingen geschieden immers aan de hand van de in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn aangegeven criteria (zie art. 7.17 lid 3 Wm voor de formele m.e.r.-beoordeling en art. 2 lid 5 Besluit mer voor de informele m.e.r.-beoordeling). Hoewel de informele m.e.r.-beoordeling tot doel heeft om vast te stellen of er al dan niet een formele m.e.r.-beoordeling moet worden verricht, wordt die stap vaak overgeslagen en luidt de uitkomst van een informele m.e.r.-beoordeling doorgaans ook of er vanwege de mogelijk optredende belangrijke nadelige milieugevolgen al dan niet een MER moet worden gemaakt. Het hebben van twee m.e.r.-beoordelingsprocedures doet gelet op hetzelfde inhoudelijke toetsingskader geforceerd aan. Het is dan ook begrijpelijk dat in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving wordt volstaan met één m.e.r.-beoordelingsprocedure. Deze is  nagenoeg gelijkluidend aan de huidige informele m.e.r.-beoordelingsprocedure. Ook de wetgever hecht derhalve niet erg aan de waarborgen zoals die nu nog aan de formele m.e.r.-beoordelingsprocedure zijn verbonden.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.