Annotatie AbRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1161, M en R 2015/105

Essentie

Het opstellen van een passende beoordeling ingevolge art. 19j lid 2 Nbw 1998 en het opstellen van een plan-MER gelet op art. 7.2a Wm voor een bestemmingsplan kan ingevolge art. 19j lid 5 Nbw 1998 achterwege blijven, indien er reeds een art. 19d Nbw 1998-vergunning is verleend waarvoor een passende beoordeling is gemaakt, tenzij er nieuwe elementen zijn die niet of niet volledig bij de eerdere beoordeling zijn betrokken.

Samenvatting

Als een bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk maakt waarvoor reeds een vergunning ex art. 19d Nbw 1998 is verleend en ten behoeve van die vergunningverlening een passende beoordeling is gemaakt, dan behoeft voor het bestemmingsplan waarin de ontwikkeling wordt ingepast niet wederom een nieuwe passende beoordeling te worden gemaakt. De Afdeling geeft in deze zaak aan dat in dat geval art. 19j lid 5 Nbw 1998 van toepassing is, mits er geen nieuwe elementen zijn die niet (volledig) bij de gemaakte passende beoordeling zijn betrokken. Nu het plan uitsluitend voorziet in de inrichting waarvoor in het kader van de onherroepelijke art. 19d Nbw 1998-vergunning een passende beoordeling is gemaakt en in de planregels is geborgd dat het plan niet in meer ammoniakemissie mag voorzien dan in de betrokken milieuvergunning en de vergunning op grond van de Nbw 1998 is vastgelegd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat er geen nieuwe elementen kunnen zijn die niet reeds bij de eerder gemaakte passende beoordeling zijn betrokken. Onder de gegeven omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat een voor het plan te maken passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren en bestaat er in dit geval evenmin een verplichting tot het maken van een plan-MER.

Uitspraak

 

1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Leende, en de vereniging "IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie Afdeling Heeze-Leende", gevestigd te Leende, gemeente Heeze-Leende (hierna tezamen: [appellanten sub 1] en IVN),

2. de vennootschap onder firma [appellanten sub 2A] en [appellanten sub 2B] en [appellanten sub 2C], gevestigd, onderscheidenlijk wonend te Mierlo (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellanten sub 2]),

gemeente Geldrop-Mierlo,

 appellanten,

en

de raad van de gemeente Heeze-Leende,

 verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 23 april 2013, met kenmerk C2116335/3391639, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan een ontheffing verleend van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij voor een bouwblok van maximaal 2,5 ha aan de Molenschut ong. in Leende en daaraan voorschriften verbonden.

Bij besluit van 12 mei 2014 heeft de raad, met gebruikmaking van voormelde ontheffing, het bestemmingsplan "[locatie 1] Leende" vastgesteld.

Tegen het besluit van 23 april 2013 heeft [appellanten sub 2] beroep ingesteld en tegen het besluit van 12 mei 2014 hebben [appellanten sub 1] en IVN beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellanten sub 1] en IVN, [appellanten sub 2] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2015, waar [appellanten sub 1] en IVN, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, [appellanten sub 2], bij monde van [appellanten sub 2B] en [appellanten sub 2C], bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door Th. van der Lans, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar het college, vertegenwoordigd door E.A.L.J.C. van Lieshout, werkzaam bij de provincie, gehoord.

Overwegingen

Het beroep van [appellanten sub 2]

1. Ter zitting heeft [appellanten sub 2] de beroepsgrond dat het college niet bevoegd is tot het stellen van voorschriften bij de ontheffing ingetrokken.

2. Bij uitspraak van 13 maart 2013, in zaak nr. 201203440/1/R3, heeft de Afdeling overwogen dat de ontheffing in strijd met artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is geweigerd en heeft zij het college opgedragen met inachtneming van die uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag op basis van de algemene regels zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat inmiddels de Verordening ruimte 2012 in werking was getreden en [appellanten sub 2], nu het besluit van 4 juli 2011 werd vernietigd, daarvan niet de dupe behoort te worden.

3. Bij besluit van 23 april 2013 heeft het college naar aanleiding van voormelde uitspraak van 13 maart 2013 alsnog een ontheffing verleend van voormeld verbod uit de Verordening 2011 ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan voor de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij aan de Molenschut ong. in Leende. Aan de ontheffing heeft het college onder meer het voorschrift verbonden dat in het kader van het op te stellen bestemmingsplan een verantwoording moet worden opgenomen met betrekking tot te nemen maatregelen om te voldoen aan gemeentelijke normen en het terugdringen van achtergrondbelasting, omdat volgens het college de verantwoording met betrekking tot de achtergrondbelasting nog onvoldoende was. Wat betreft de afname van achtergrondbelasting kan daarbij ook het verdwijnen van een overbelaste situatie op de oude locatie een rol spelen, al is dat in dit geval in een andere gemeente, aldus het college.

4. De raad heeft met gebruikmaking van voormelde ontheffing een bestemmingsplan vastgesteld dat voorziet in de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij met een bouwvlak van maximaal 1,5 ha in een landbouwontwikkelingsgebied, waarmee de verplaatsing van een intensieve veehouderij aan de [locatie 2] te Mierlo mogelijk wordt gemaakt. In de plantoelichting heeft de raad opgenomen dat wordt voldaan aan de Wet geurhinder en veehouderij en de gemeentelijke geurverordening "Verordening geurhinder en veehouderij". Verder volgt uit deze toelichting dat in het kader van de achtergrondbelasting de veehouderijen binnen een straal van twee kilometer zijn beoordeeld en dat als gevolg van de nieuwvestiging van de intensieve veehouderij de in de gebiedsvisie opgenomen streefwaarde van 32 odourunits per kubieke meter (ou/m³) voor de achtergrondbelasting in landbouwontwikkelingsgebieden niet zal worden overschreden.

5. [appellanten sub 2] betoogt dat het college ten onrechte voormeld voorschrift aan de ontheffing heeft verbonden. Zij voert aan dat het voorschrift over de geurbelasting onvoldoende duidelijk en niet na te leven is, omdat de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij per definitie geen verbetering in de achtergrondbelasting in en rond het plangebied van de intensieve veehouderij met zich kan brengen.

6. Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, onder c, van de Verordening 2011 kan het college, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing voor 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.4, eerste lid, onder a, voor een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied.

7. De Afdeling heeft in onder meer haar uitspraak van 6 juni 2012, in zaak nr. 201110671/1/R1, overwogen dat tegen een besluit tot het verlenen van een ontheffing met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen kunnen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft en dat bezwaren tegen een ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan ten volle aan de orde kunnen worden gesteld bij het besluit omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Dit systeem van geconcentreerde rechtsbescherming bij een verleende ontheffing is overigens bij wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal medebewind en voor de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels) (Stb. 2012, 306) wettelijk vastgelegd. De artikelen 4.1a en 8.3, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals die gelden sinds 1 oktober 2012, zijn echter in dit geval, gelet op de bijzondere aard van de tijdelijke overgangsregeling voor lopende zaken uit de Verordening 2011, waarvoor ontheffing kon worden verleend, niet van toepassing.

8. Het door [appellanten sub 2] bestreden voorschrift strekt er onder meer toe dat er bij de vaststelling van het plan wordt voorzien in een verantwoording met welke maatregelen aan de geurnormen voor voorgrondbelasting uit de gemeentelijke geurverordening als bedoeld in artikel 6 van de Wet geurhinder en veehouderij zal worden voldaan. Verder strekt het voorschrift er toe dat er bij de vaststelling van het bestemmingsplan een verantwoording moet worden opgenomen over de maatregelen die worden genomen om de achtergrondbelasting terug te dringen. De Wet geurhinder en veehouderij, noch de gemeentelijke geurverordening kennen normen met betrekking tot achtergrondbelasting. De achtergrondbelasting ziet op de gecumuleerde geurbelasting van veehouderijen in de omgeving van één of meer geurgevoelige objecten en dient in het kader van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening een rol te spelen bij het beoordelen van de vraag of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het voorschrift kan dan ook niet anders worden begrepen dan dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening een verantwoording moet worden opgenomen over de gevolgen van de nieuwvestiging van de intensieve veehouderij voor het woon- en leefklimaat en dat hierbij de achtergrondbelasting moet worden betrokken. In de plantoelichting heeft de raad deze verantwoording gegeven en is aangegeven dat sprake zal zijn van een geringe toename van de achtergrondbelasting binnen een straal van twee kilometer rondom de onderzoekslocatie. Dat in dit gebied, waar de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij is voorzien, de achtergrondbelasting niet zal worden teruggedrongen betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de raad niet heeft voldaan aan voormeld voorschrift. Daarbij is van belang dat het college met dit voorschrift heeft gedoeld op de verbeteringen in de geursituatie die het gevolg zullen zijn van de verplaatsing van de intensieve veehouderij aan de [locatie 2] te Mierlo naar het in een landbouwontwikkelingsgebied gelegen perceel aan de Molenschut in Leende. De voormalige veehouderij aan de [locatie 2] lag ten tijde van het verlenen van de ontheffing en het vaststellen van het plan op een niet-duurzame locatie in een verwevingsgebied nabij de kern Mierlo en is met het oog op de verplaatsing inmiddels niet meer als zodanig bestemd. Tussen de voormalige intensieve veehouderij in Mierlo en de locatie voor de nieuwvestiging ligt een afstand van meer dan tien kilometer. Onder deze omstandigheden heeft de raad kunnen volstaan met de verantwoording in de plantoelichting, nu de locaties bij Mierlo en bij Leende op een zodanige afstand van elkaar zijn gelegen dat geen sprake is van één omgeving waarvoor een achtergrondbelasting kan worden berekend, waarin beide locaties kunnen worden betrokken.

8.1. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellanten sub 2] ongegrond.

8.2. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het beroep van [appellanten sub 1] en IVN

Ontvankelijkheid

9. [appellanten sub 2] heeft aangevoerd dat het beroep, voor zover ingediend door IVN, niet-ontvankelijk is, nu het bestuur van deze vereniging op grond van artikel 12, vierde lid, aanhef en onder d, van haar statuten voorafgaande goedkeuring behoeft van de algemene ledenvergadering voor besluiten tot het optreden in rechte en van deze goedkeuring niet is gebleken.

9.1. Ingevolge artikel 2:45, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) vertegenwoordigt het bestuur de vereniging, voor zover uit de wet niet anders voortvloeit.

Ingevolge het tweede lid kunnen de statuten de bevoegdheid tot vertegenwoordiging bovendien toekennen aan een of meer bestuurders.

Ingevolge het derde lid is de bevoegdheid tot vertegenwoordiging die aan het bestuur of aan een bestuurder toekomt onbeperkt en onvoorwaardelijk, voor zover uit de wet niet anders voortvloeit. Een wettelijk toegelaten of voorgeschreven beperking van of voorwaarde voor de bevoegdheid tot vertegenwoordiging kan slechts door de vereniging worden ingeroepen.

9.2. Ingevolge artikel 12, vierde lid, aanhef en onder d, van de statuten behoeft het bestuur eveneens voorafgaande goedkeuring van de algemene ledenvergadering voor besluiten tot het aangaan van dadingen, het optreden in rechte, waaronder begrepen het voeren van arbitrale procedures, doch met uitzondering van het nemen van conservatoire maatregelen alsook rechtsmaatregelen die geen uitstel kunnen leiden. (…) Op het ontbreken van deze goedkeuring kan door en tegen derden geen beroep worden gedaan.

9.3. De Afdeling ziet in hetgeen [appellanten sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is. Vast staat dat bestuursleden van IVN overeenkomstig de statuten van deze vereniging een machtiging hebben gegeven om namens deze vereniging beroep in te stellen. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 3 april 2013, in zaak nr. 201207956/1/R1, overweegt de Afdeling dat op grond van artikel 2:45, derde lid, van het BW een voorwaarde voor de bevoegdheid tot vertegenwoordiging die aan het bestuur of een bestuurder toekomt slechts door de vereniging en niet door derden kan worden ingeroepen. Dat niet is gebleken dat de algemene ledenvergadering van IVN toestemming heeft gegeven voor het namens IVN instellen van beroep betekent dus niet dat het beroep niet-ontvankelijk is.

Inhoudelijk

10. [appellanten sub 1] en IVN betogen dat de raad ten onrechte het plan heeft vastgesteld. Daartoe voeren zij aan dat als gevolg van dit plan de stikstofdepositie op nabijgelegen en voor verzuring gevoelige Natura 2000-gebieden zal toenemen en dat, gelet op artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) en artikel 7.2a van de Wet milieubeheer ten onrechte geen passende beoordeling en geen plan-milieueffectrapport (hierna: plan-MER) zijn gemaakt. Voorts voeren zij aan dat ten onrechte de Verordening ruimte 2014 niet in acht is genomen. Van de op grond van de Verordening 2011 verleende ontheffing had geen gebruik mogen worden gemaakt, nu geen sprake is van uitbreiding van een bestaand bouwvlak, maar sprake is van nieuwvestiging. Subsidiair wijzen zij erop dat niet wordt voldaan aan het voorschrift dat binnen het bouwvlak minimaal 20% van het oppervlak voor landschappelijke inpassing moet worden gebruikt. Verder vrezen zij dat het woon- en leefklimaat ter hoogte van de woning van [appellanten sub 1] ernstig zal worden aangetast, te meer nu de achtergrondbelasting niet deugdelijk is berekend en is onderschat. Daarnaast zal het plan extra verkeer aantrekken waarop de bestaande infrastructuur niet is berekend. Tot slot wijzen zij er op dat artikel 3, lid 3.7.2, van de planregels zinledig is, nu het bouwvlak reeds een omvang heeft van 1,5 ha.

11. De raad stelt zich op het standpunt dat van de verleende ontheffing op grond van de Verordening 2011 gebruik mocht worden gemaakt en dat in zoverre niet aan de Verordening 2014 hoefde te worden voldaan. Verder zijn een passende beoordeling en een plan-MER voor dit plan niet vereist.

In het kader van de aanvraag voor de vereiste vergunning op grond van de Nbw 1998 is reeds onderzoek verricht en hieruit blijkt dat als gevolg van de gehele of gedeeltelijke intrekking van twee milieuvergunningen uit 1984 voor bedrijven aan de Strijperdijk te Leende per saldo geen toename van stikstofdepositie zal ontstaan. Daarbij wijst de raad er op dat planologisch is verzekerd dat het bedrijf uitsluitend in werking mag zijn conform de aanvraag voor een omgevingsvergunning van januari 2014 waarin de maximale ammoniakemissie is vastgelegd. De landschappelijke inpassing is onder meer met het in het plan opgenomen erfbeplantingsplan verzekerd en een ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat zal zich niet voordoen.

12. Ingevolge artikel 1, onder 1.22 van de planregels wordt onder bestemmingsvlak verstaan: een geometrisch bepaald vlak met een zelfde bestemming.

Ingevolge artikel 1, onder 1.30 wordt onder bouwvlak verstaan: een geometrisch bepaald vlak, waarbinnen gebouwen, bijbehorende bouwwerken, bouwwerken, geen gebouwen zijnde en andere permanente voorzieningen ten behoeve van eenzelfde bestemming worden geconcentreerd.

Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder f, zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor landschappelijk inpassing ter plaaste van de aanduiding "groen - landschappelijke inpassing".

Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding "intensieve veehouderij" tevens intensieve veehouderijen zijn toegestaan.

Ingevolge lid 4.2.1, onder a, mogen gebouwen uitsluitend binnen het aangegeven bouwvlak worden gebouwd.

Ingevolge lid 4.4.1 geldt met betrekking tot intensieve veehouderij dat deze activiteit uitsluitend is toegestaan indien deze wordt gerealiseerd overeenkomstig de aanvraag omgevingsvergunning activiteit milieu aanvraagnummer 1116425, januari 2014. Het is slechts toegestaan om de activiteit intensieve veehouderij op een andere wijze uit te voeren, indien de daarvan afkomstige milieubelasting gelijkwaardig of minder is dan deze aanvraag.

Ingevolge lid 4.4.3 mogen ter plaatse van de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" de gebouwen niet worden gebruikt ten behoeve van intensieve veehouderij indien de erfbeplanting zoals opgenomen in de bijlage van deze regels niet is gerealiseerd en in stand wordt gehouden. Deze bepaling is van toepassing indien na 1 jaar na gereedkomen van de stalbebouwing de genoemde erfbeplanting (zijnde met een omvang van tenminste 20% van het bestemmingsvlak) niet is gerealiseerd.

Ten behoeve van de intensieve veehouderij is voorzien in een bouwvlak van 1,5 ha met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf". Het bouwvlak is tevens het bestemmingsvlak en de omliggende gronden hebben de bestemming "Agrarisch" met aan de randen de aanduiding

"specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing". Aan de voorzijde aan de weg heeft het perceel de bestemming "Groen - Landschapselement".

13. De Afdeling ziet in hetgeen [appellanten sub 1] en IVN hebben aangevoerd over de op de basis van de Verordening 2011 verleende ontheffing geen aanleiding voor het oordeel dat de raad hier geen gebruik van heeft mogen maken en de regels over intensieve veehouderij in de Verordening 2014 in acht had moeten nemen. Daarbij is van belang dat uit de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, in zaak nr. 201400791/1/R3 volgt dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan waarbij gebruik wordt gemaakt van een ontheffing die is verleend op basis van de Verordening 2011 voor een zogenoemde lopende zaak de raad de op dat moment geldende algemene regels uitsluitend in acht dient te nemen voor zover die verenigbaar zijn met de verleende ontheffing, omdat anders de ontheffing zinledig zou worden. Dat in de ontheffing per abuis staat dat er ontheffing wordt verleend voor een uitbreiding in plaats van een nieuwvestiging van een intensieve veehouderij brengt, anders dan [appellanten sub 1] en IVN betogen, niet met zich dat de raad geen gebruik heeft mogen maken van de ontheffing. Daarbij betrekt de Afdeling dat in de ontheffing tevens staat dat de aanvraag om ontheffing betrekking had op het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij en dit ook duidelijk volgt uit de hiervoor onder 2. vermelde uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013. Gelet hierop kan de ontheffing naar het oordeel van de Afdeling niet anders worden begrepen dan dat

in overeenstemming met de aanvraag een ontheffing is verleend van het in artikel 9.4, eerste lid, onder a, van de Verordening 2011 vervatte verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied.

Het betoog faalt.

14. Over de vereiste 20% landschappelijke inpassing binnen het bouwvlak overweegt de Afdeling dat de raad dit aan de ontheffing verbonden voorschrift heeft vertaald in artikel 4, lid 4.4.3, van de planregels. Dat in deze planregel het begrip bestemmingsvlak als bedoeld in artikel 1, onder 1.22 van de planregels wordt gebruikt in plaats van het begrip bouwvlak heeft niet tot gevolg dat niet aan dit voorschrift is voldaan, nu het bestemmingsvlak met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" overeenkomt met het bouwvlak, waarbinnen op grond van artikel 4, lid 4.3.3, van de planregels moet worden voorzien in 20% erfbeplanting. Overigens is daarnaast binnen de omliggende bestemming "Agrarisch" aan de randen van het plangebied door middel van de aanduiding "specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing" tevens voorzien in landschappelijke inpassing en is aan de voorzijde van het perceel door middel van de bestemming "Groen - Landschapselement" voorzien in groen. Gelet hierop is, anders dan [appellanten sub 1] en IVN betogen, juist voorzien in meer landschappelijke inpassing dan is vereist op grond van de ontheffing.

Het betoog faalt.

15. Met betrekking tot de aantasting van het woon- en leefklimaat ter hoogte van de woning van [appellanten sub 1] aan de Molenschut 1 stelt de Afdeling vast dat het perceel met de woonbestemming op een afstand van ongeveer 130 m van het plangebied ligt en dat de afstand van de woning tot het bestemmingsvlak met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" meer dan 200 m bedraagt. De woning staat in het buitengebied in een landbouwontwikkelingsgebied. Uit de plantoelichting volgt dat aan de geurnorm van 14 ou/m³ buiten de bebouwde kom uit de gemeentelijke Verordening geurhinder en veehouderij uit 2011 wordt voldaan en dat wat de achtergrondbelasting betreft ruimschoots aan de streefwaarde van 32 ou/m³ voor landbouwontwikkelingsgebieden uit de Gebiedsvisie wordt voldaan. Dat volgens [appellanten sub 1] en IVN sprake zou zijn van ondeugdelijk onderzoek omdat gebruik is gemaakt van een ondeugdelijk model en een afvalverwerkingsbedrijf in Sterksel hierin niet is betrokken maakt niet dat de raad zich in dit geval niet in redelijkheid op dit onderzoek heeft mogen baseren. Daarbij is van belang dat het bedoelde afvalverwerkingsbedrijf op een afstand van meer dan twee kilometer van de woning staat en dat uit de door [appellanten sub 1] en IVN overgelegde brief van 22 april 2014 van het college aan het ministerie van Infrastructuur en Milieu niet kan worden afgeleid dat in dit concrete geval sprake zou zijn van een onderschatting van de achtergrondbelasting.

Over de gestelde verkeershinder overweegt de Afdeling dat [appellanten sub 1] en IVN niet aannemelijk hebben gemaakt dat de Molenschut niet geschikt zou zijn voor het vrachtverkeer van het voorziene bedrijf. Daarbij is van belang dat de weg een verharde landbouwweg betreft waarlangs ook verschillende andere veehouderijen zijn gelegen. Niet aannemelijk is dat de vestiging van dit bedrijf door de beperkte toename van het aantal verkeersbewegingen op deze weg tot onaanvaardbare verkeersproblemen zal leiden. Daarbij is van belang dat in de plantoelichting staat dat het om een toename van enkele verkeersbewegingen van personen- en bestelauto’s en vrachtwagens en tractoren per dag zal gaan. Dit acht de Afdeling niet onaannemelijk.

Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan bij de in een landbouwontwikkelingsgebied gelegen woning niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat.

Het betoog faalt.

16. Voor zover [appellanten sub 1] en IVN er op wijzen dat artikel 3, lid 3.7.2, van de planregels zinledig is, overweegt de Afdeling dat deze constatering juist is, nu deze wijzigingsbevoegdheid een vergroting van het bouwvlak toestaat tot 1,5 ha en het bouwvlak reeds deze omvang heeft.

De Afdeling ziet hier echter geen aanleiding voor een vernietiging van deze planregel, nu [appellanten sub 1] en IVN niet kunnen worden benadeeld door voormelde wijzigingsbevoegdheid.

17. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijke voorschrift waarop het berust zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.

Ingevolge het tweede lid maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.

Ingevolge het vijfde lid geldt de verplichting tot het maken van een passende beoordeling bij de voorbereiding van een plan als bedoeld in het tweede lid niet in gevallen waarin het plan een herhaling of voortzetting is van een plan of project ten aanzien waarvan reeds eerder een passende beoordeling is gemaakt, voor zover de passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante effecten van dat plan.

Ingevolge artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt een milieueffectrapport gemaakt bij de voorbereiding van een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998.

17.1. In de plantoelichting staat dat onderzoek is gedaan naar de gevolgen op Natura 2000-gebieden in het kader van de aanvraag om een vergunning op grond van de

Nbw 1998. Uit dit onderzoek volgt dat de al dan niet gedeeltelijke intrekking van twee milieuvergunningen van veehouderijen aan de Strijperdijk in Leende in het kader van de externe saldering is betrokken bij het mogelijk maken van de nieuwvestiging van de intensieve veehouderij aan de Molenschut. Daarbij is van belang dat deze milieuvergunningen dateren uit 1984 en derhalve van voor de relevante referentiedata, dat de intrekking betrekking heeft op een ammoniakemissie van 3.120 kg/NH3 per jaar aan de [locatie 3] en 2.403,1 kg/NH3 per jaar aan de [locatie 4] en verband houdt met bedrijfsbeëindiging ter plaatse. De in het plan voorziene veehouderij mag, gelet op, artikel 4, lid 4.4.1, van de planregels, maximaal voorzien in een toegestane ammoniakemissie van 2.424,4 kg/NH3 per jaar. Uit de berekening van de stikstofdepositie op verschillende punten in de Natura 2000-gebieden volgt dat er door middel van externe saldering geen toename van stikstofdepositie zal plaatsvinden in deze gebieden.

17.2. De Afdeling ziet zich geplaatst voor de vraag of de raad zich ten tijde van de vaststelling van het plan terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat er voor dit plan ingevolge artikel 19j, vijfde lid, van de Nbw 1998 geen verplichting meer bestond tot het maken van een passende beoordeling omdat het plan een herhaling of voortzetting is van een project ten aanzien waarvan reeds eerder een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kon opleveren omtrent de significante effecten van dat plan. In dit geval is voor het project in het kader van de vereiste vergunning op grond van de Nbw 1998 reeds een passende beoordeling gemaakt waaruit volgt dat met toepassing van externe saldering het project geen toename van stikstofdepositie tot gevolg zal hebben en dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Ten tijde van de vaststelling van het plan was bedoelde vergunning echter nog niet verleend, zodat op dat moment van een herhaling of voortzetting van een plan of project als bedoeld in artikel 19j, vijfde lid, van de Nbw 1998 geen sprake kon zijn. Dit kan zich naar het oordeel van de Afdeling immers pas voordoen op het moment dat het bevoegd gezag op basis van een eerder gemaakte passende beoordeling voor het plan of project toestemming heeft verleend. Gelet hierop heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat voor het plan geen passende beoordeling en geen plan-MER waren vereist. Het betoog slaagt. In hetgeen [appellanten sub 1] en IVN hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 en artikel 7.2a van de Wet milieubeheer. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.

17.3. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten en overweegt hiertoe het volgende. Inmiddels is voor de veehouderij aan de Molenschut op 17 september 2014 een vergunning verleend op grond van de Nbw 1998, waarin de maximale ammoniakemissie van 2.424,4 kg/NH3 per jaar ook is vastgelegd. Deze vergunning is onherroepelijk. Tussen het project met deze maximaal toegestane ammoniakemissie en de intrekking van de milieuvergunningen van de veehouderijen aan de Strijperdijk bestaat een directe samenhang. De locaties aan de Strijperdijk liggen dichterbij Natura 2000-gebieden dan het plangebied en uit de passende beoordeling volgt dat door middel van externe saldering in deze gebieden geen toename van stikstofdepositie zal plaatsvinden als gevolg van de nieuwvestiging van de intensieve veehouderij aan de Molenschut. In het plan is door middel van artikel 4, lid 4.4.1, van de planregels vastgelegd dat de voorziene activiteit uitsluitend is toegestaan indien deze wordt gerealiseerd overeenkomstig de aanvraag omgevingsvergunning activiteit milieu aanvraagnummer 116425, januari 2014, dan wel op een andere wijze mits de milieubelasting gelijk of minder is. In dit verband is in de aanvraag opgenomen dat de ammoniakemissie 2.424,4 kg/NH3 per jaar zal bedragen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 19f, derde lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II 2001-2002, 28171, nr. 3, p. 21), waarin een met artikel 19j, vijfde lid, van de Nbw 1998 vergelijkbare regeling voor besluiten is opgenomen, volgt dat een passende beoordeling achterwege kan blijven in gevallen waarin voor het project in een eerdere fase van de besluitvormingsketen reeds een passende beoordeling is gemaakt, tenzij er nieuwe elementen zijn die niet of niet volledig bij de eerdere beoordeling zijn betrokken. Nu het plan uitsluitend voorziet in de inrichting waarvoor in het kader van de onherroepelijke vergunning een passende beoordeling is gemaakt en in artikel 4, lid 4.4.1, van de planregels is geborgd dat het plan niet in meer ammoniakemissie mag voorzien dan in de betrokken milieuvergunning en de vergunning op grond van de Nbw 1998 is vastgelegd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat er geen nieuwe elementen kunnen zijn die niet reeds bij de eerder gemaakte passende beoordeling zijn betrokken. Onder de gegeven omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat een voor het plan te maken passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren en bestaat er in dit geval evenmin een verplichting tot het maken van een plan-MER.

18. De raad dient ten aanzien van het beroep van [appellanten sub 1] en IVN op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de vereniging "IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie Afdeling Heeze-Leende" gegrond;

II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Heeze-Leende van 12 mei 2014 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 1] Leende";

III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;

[…]


Annotatie M.A.A. Soppe en H. Witbeuk

1.         Als een bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk maakt waarvoor reeds een vergunning ex art. 19d Nbw 1998 is verleend en ten behoeve van die vergunningverlening een passende beoordeling is gemaakt, dan behoeft voor het bestemmingsplan waarin de ontwikkeling wordt ingepast niet wederom een nieuwe passende beoordeling te worden gemaakt. De Afdeling geeft in deze zaak aan dat in dat geval art. 19j lid 5 Nbw 1998 van toepassing is, mits er geen nieuwe elementen zijn die niet (volledig) bij de gemaakte passende beoordeling zijn betrokken. Die voorwaarde vloeit voort uit de slotzinsnede van art. 19j lid 5 Nbw 1998 waarin is aangegeven dat toepassing van dat artikellid niet aan de orde is, indien de passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante gevolgen van dat plan. De Afdeling wijst daarbij op de wetsgeschiedenis ter zake van art. 19f lid 3 Nbw 1998, dat een met art. 19j lid 5 Nbw 1998 vergelijkbare bepaling bevat. De term “nieuwe elementen” lijkt (in ieder geval) te zien op elementen die ten tijde van de opgestelde passende beoordeling niet bestonden. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan nieuwe ontwikkelingen waarvan de effecten op een Natura 2000-gebieden in cumulatie moeten worden bezien of op de omstandigheid dat een Natura 2000-aanwijzingsbesluit is gewijzigd waardoor het aantal kwalificerende habitattypen is toegenomen. Het lijkt ons terecht dat dergelijke omstandigheden maken dat niet zonder meer kan worden aangesloten bij de reeds verrichte passende beoordeling. De vraag is evenwel of dat dat steeds betekent dat er een nieuwe passende beoordeling moet worden gemaakt of dat in eerste instantie kan worden volstaan met een onderzoek waarin de vraag aan de orde komt of die nieuwe elementen maken dat de eerder opgestelde passende beoordeling niet meer valide is. Het is immers denkbaar dat de vorenbedoelde bij wijze van voorbeeld genoemde nieuwe elementen niet tot andere uitkomsten leiden dan die welke in de passende beoordeling zijn beschreven. Wij zouden willen pleiten voor een ruime uitleg van art. 19j lid 5 Nbw 1998. Dat wil zeggen dat er alleen dan een nieuwe passende beoordeling voor een bestemmingsplan moet worden opgesteld als de nieuwe elementen maken dat de conclusies in de eerder opgestelde passende beoordeling niet meer gelden. De communautaire achtergrond van de plantoets in art. 19j Nbw 1998 lijkt zich daar niet tegen te verzetten. Art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn vereist dat plannen met mogelijk significante effecten passend moeten worden beoordeeld. Daarvan is ook sprake als gebruik wordt gemaakt van een reeds in een ander verband opgestelde passende beoordeling zolang deze voldoende actueel is. Als overigens een passende beoordeling op grond van art. 19j lid 5 Nbw 1998 achterwege kan blijven, betekent dat niet dat geen acht meer hoeft te worden geslagen op het natuurbeschermingsrecht. Dat is alleen het geval indien de uitkomst van de passende beoordeling is dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Dat daarbij eventueel mitigerende maatregelen zijn betrokken is niet van belang. De aan de orde zijn uitspraak illustreert dat wanneer die mitigerende maatregelen en de uitvoering daarvan reeds is veilig gesteld in het Nbw 1998-vergunningspoor, daaromtrent in het bestemmingsplan niets meer behoeft te worden opgemerkt.

2.         Uit de uitspraak volgt dat er ook dan sprake is van een nieuw element indien het  bestemmingsplan meer mogelijk maakt dan de verleende Nbw 1999-vergunning (dit voorbeeld kan ook worden afgeleid uit Kamerstukken II 2001-2002, 28171, nr. 3, p. 21). Daarvan lijkt niet aanstonds sprake te zijn wanneer de in de Nbw 1998-vergunning beschreven activiteit niet exact overeenstemt met de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt (zij het dat in de kern wel om hetzelfde project/plan dient te gaan). Bepalend is dat de uitvoering van het bestemmingsplan niet meer belasting voor een Natura 2000-gebied mag hebben dan in het Nbw 1998-vergunningspoor is vergund. In het voorliggende geval is in de Nbw 1998-vergunning vastgelegd dat de nieuw te vestigen intensieve veehouderij niet meer dan 2.424,4 kg/NH3 per jaar mag emitteren. Deze restrictie is één op één opgenomen in een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan opgestelde aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. In de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat de planologisch mogelijk gemaakte nieuwvestiging van de intensieve veehouderij alleen mag worden uitgevoerd conform de aanvraag om omgevingsvergunning dan wel “op een andere wijze mits de milieubelasting gelijk of minder is”. Daarmee is volgens de Afdeling op toereikende wijze geborgd dat het bestemmingsplan niet in meer ammoniakemissie voorziet dan in de  Nbw 1998-vergunning is vastgelegd. Van een nieuw element is volgens de Afdeling dan ook geen sprake. De uitspraak ABRvS 8 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9756, JM 2013/107, biedt een voorbeeld waarin de Afdeling tot de conclusie komt dat in het ruimtelijke ordeningsspoor niet kon worden volstaan met een verwijzing naar een voor de Nbw 1998-vergunning opgestelde  passende beoordeling. Het in die casus voorliggende wijzigingsplan (waarin werd voorzien in de oprichting van een nieuwe intensieve veehouderij) bevatte meer stikstofemitterende mogelijkheden dan de Nbw 1998-vergunning en de passende beoordeling doordat het aantal te houden dieren binnen de veehouderijinrichting in het wijzigingsplan niet was gelimiteerd.

3.         De Afdeling oordeelt in algemene zin expliciet dat wanneer voor een plan vanwege art. 19j lid 5 Nbw 1998 geen passende beoordeling behoeft te worden verricht, er evenmin een plan-m.e.r.-plicht bestaat vanwege art. 7.2a lid 1 Wm (dat kon ook reeds worden afgeleid uit de hiervoor genoemde uitspraak ABRvS 8 mei 2013 (m.n. uit r.o. 14 in samenhang met r.o. 10.4)). Wij zijn er niet van overtuigd dat dit oordeel verenigbaar is met art. 3 lid 2 sub b smb-richtlijn. Daarin is bepaald dat een plan-MER verplicht is voor plannen waarvoor een beoordeling is vereist op grond van onder meer art. 6 Habitatrichtlijn. Het feit dat in het kader van de planvaststelling gebruik wordt gemaakt van een eerdere passende beoordeling, maakt niet dat er niet langer sprake is van een plan waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. De Afdeling toetst overigens niet zelfstandig of richtlijnbepalingen al dan niet correct zijn omgezet in het nationale recht respectievelijk of het nationale recht zich wel met bijvoorbeeld een richtlijnbepaling verdraagt. Een appellant die zich beroept op een richtlijnbepaling zal gemotiveerd moeten uiteenzetten waarom die bepaling in de Nederlandse wet- en regelgeving is veronachtzaamd (zie hieromtrent punt 4 van de annotatie bij de uitspraak ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:517, M en R 2014/80). Dat is in casu niet gebeurd, zodat uit deze uitspraak niet kan worden afgeleid dat de Afdeling het achterwege laten van een plan-MER in een zaak als de onderhavige verenigbaar acht met de smb-richtlijn.

4.         Met uitzondering van een bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied ex art. 2.3 Crisis en herstelwet, waaraan op grond van art. 19km lid 1 aanhef en sub b Nbw 1998 vanuit het PAS rechtstreeks ontwikkelingsruimte kan worden toegekend, voorziet de Nbw 1998 niet in een directe koppeling tussen het PAS en het bestemmingsplan. Art. 19j lid 5 Nbw 1998 lijkt echter wel een indirecte koppeling aan te brengen voor zover een bestemmingsplan voorziet in een zogeheten segment 1 of prioritair project.  Dit betreffen de ingevolge art. 19kn lid 1 Nbw 1998 aangewezen projecten in de Regeling PAS (zie art. 6 van deze regeling en de daarbij behorende bijlage). Voor deze projecten is ontwikkelingsruimte gereserveerd in het PAS die kan worden uitgegeven voor een toestemmingsbesluit als bedoeld in art. 19km lid 1 Nbw 1998. Er kan in dat verband worden volstaan met een verwijzing naar de voor het PAS opgestelde passende beoordeling. Daarin is geconcludeerd dat de uitvoering van het PAS, inclusief de toekenning van ontwikkelingsruimte aan segment 1-projecten, de natuurlijke kenmerken van geen enkel Natura 2000-gebied zal aantasten. Het lijkt erop dat de passende beoordeling voor het PAS ertoe leidt dat voor een bestemmingsplan dat uitsluitend ziet op een segment 1-project vanwege art. 19j lid 5 Nbw 1998 voor het aspect stikstofdepositie niet ook een nog een separate passende beoordeling behoeft te worden gemaakt. Aldus volgt ook uit Handelingen I 2013/14, 33 669, C, pp. 10-11, waarin het volgende wordt overwogen: “Voor zover in het bestemmingsplan voorziene ontwikkelingen samenvallen met concrete prioritaire projecten of andere handelingen voor de toestemmingverlening waarvan in het geldende programma aanpak stikstof ontwikkelingsruimte is gereserveerd, kan op dat punt bij de plantoets gebruik worden gemaakt van de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het programma aanpak stikstof”. Als een passende beoordeling voor een bestemmingsplan met betrekking tot een segment 1-project vanwege art. 19j lid 5 Nbw 1998 achterwege kan blijven, dan volgt uit de onderhavige uitspraak dat evenmin een plan-MER hoeft te worden opgesteld vanwege art. 7.2a lid 1 Wm. Als aangegeven, staat dat ons inziens op gespannen voet met de smb-richtlijn. Wanneer onder vigeur van het PAS in het bestemmingsplantraject een beroep wordt gedaan op artikel 19j lid 5 Nbw 1998, lijkt het raadzaam dat het toestemmingsbesluit ex art. 19km lid 1 Nbw 1998 reeds voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan wordt verleend. De reden daarvoor is dat de uitgifte van de in het PAS voor segment 1-projecten gereserveerde ontwikkelingsruimte uitsluitend geschiedt bij de verlening van een toestemmingsbesluit. Zolang zo’n besluit niet is verleend kan er bijvoorbeeld worden besloten om een project van de segment 1-projectenlijst af te voeren. Derhalve is pas bij de verlening van een toestemmingsbesluit volledig verzekerd dat de in het PAS voor het desbetreffende segment 1-project gereserveerde ruimte ook ten behoeve van dat project wordt benut (en niet voor een of meer andere projecten).

M.A.A. Soppe en H. Witbreuk  

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.