Annotatie Rb Noord-Holland 15 augustus 2013, ECLI:NL:RBNHO:2013:7078, M en R 2014/28

Essentie

Een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 Wro (oud) is in casu gelijk te stellen met een Wabo-omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Een dergelijk besluit is geen plan in de zin van artikel 19j Nbw 1998. Om die reden bestond er evenmin een verplichting om een plan-MER op te stellen ingevolge artikel 7.2a lid 1 Wm.

Samenvatting

In beroep wordt aangevoerd dat voorafgaand aan het projectbesluit ten onrechte geen MER is opgesteld op grond van artikel 7.2a Wm en artikel 19j Nbw 1998. Op grond van artikel 7.2a lid 1 Wm wordt een plan-MER gemaakt bij de voorbereiding van een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 19j lid 2 Nbw 1998.

De rechtbank is van oordeel dat uit artikel 7.2a lid 1 Wm niet volgt dat voor dit project een MER gemaakt moet worden, omdat hier geen sprake is van een plan als bedoeld in artikel 19j Nbw 1998, maar van een project als bedoeld in artikel 19d Nbw 1998.


Uitspraak van de meervoudige kamer van 15 augustus 2013 in de zaken tussen tussen:

1.

de stichting [naam 1], te [vestigingsplaats], eiseres 1
(gemachtigde: mr. A.H. Jonkhoff),

2.

[naam 2] , te [woonplaats 1], eiseres 2
(gemachtigde: mr. F.K.H. van Oostveen),

samen: eisers,

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Graft-De Rijp, verweerder.

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 3], te [woonplaats 2], vergunninghouder (gemachtigde: mr. R. Dobbelsteijn Bisschops).

Procesverloop

De raad van de gemeente Graft-De Rijp heeft op 16 februari 2012 een projectbesluit genomen (bestreden besluit I) ten behoeve van de nieuwbouw van een schapenschuur aan [perceel] te [plaats]. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.

Bij besluit van 5 december 2012 (bestreden besluit II) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de schapenschuur en de aanleg van erfverharding. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.

Bij besluit van 28 maart 2013 heeft verweerder de bestreden besluiten I en II gewijzigd (bestreden besluit III).

Eiseres 1 heeft bij brieven van 5 april 2013 en 22 mei 2013 nog stukken ingediend, eiseres 2 heeft bij brief van 13 mei 2013 nog stukken ingediend en vergunninghouder heeft bij brieven van 5 april 2013 en 21 mei 2013 nog stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2013. Eiseres 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger], bijgestaan door mr. C.C. de Brauw, E.A. van Liere, E.J. Mooiweer en A.L. Pieters. Eiseres 2 is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door C. Busstra, P.J. Zwitselaar en R.S. van Diepen. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en P.J.H. van der Linden.

Overwegingen

1.

De rechtbank overweegt allereerst - ambtshalve - dat, zoals eiseres 2 ter zitting heeft verklaard, de toegangsweg naar de schapenschuur loopt via de dijk langs haar woning en dat de fundering van haar woning verbonden is met de dijk. Hierdoor merkt zij ook de effecten van een geringe toename van verkeersbewegingen over de dijk naar de schapenschuur. Gelet hierop is eiseres 2 naar het oordeel van de rechtbank belanghebbende bij de bestreden besluiten als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

2.

Het project waarvoor het projectbesluit is genomen en omgevingsvergunning is verleend, voorziet in de bouw van een nieuwe schapenschuur van 641 m2 op het perceel aan [perceel], kadastraal bekend gemeente Graft- De Rijp, [kadastraal nummer], in de Eilandspolder Oost. Op het perceel staat al een schapenschuur (een Romneyloods) met een oppervlakte van 55m2.

3.

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Buitengebied 2009”. Op grond van dit bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming “Natuur”, met de nadere aanduiding “Waarde-Natuur”.

Op grond van artikel 9, onder 9.1, van de bestemmingsplanvoorschriften zijn de voor “Natuur” aangewezen gronden bestemd voor het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de landschappelijke en natuurlijke waarden van de gronden en tevens voor agrarisch medegebruik.

Op grond van dit artikel, onder 9.2, onder a, van de planvoorschriften gelden voor het bouwen van gebouwen de volgende regels:

1.

op of in deze gronden mogen uitsluitend gebouwen worden gebouwd ten behoeve van het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden van de gronden;

2.

gebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;

3.

de oppervlak van een gebouw mag niet meer dan 150 m2 bedragen, dan wel de bestaande oppervlakte indien deze meer is;

4.

de goot- en bouwhoogte mogen niet meer bedragen dan respectievelijk 3 m en 9 m, dan wel de bestaande goot- en bouwhoogte indien deze meer is;

5.

de dakhelling dient tenminste 18° te bedragen, dan wel de bestaande dakhelling, indien deze minder is.

Op grond van artikel 25.2 geldt voor de voor “Waarde-Natuur” aangewezen gronden dat in afwijking van het bepaalde in de bouwregels bij de andere in het plan opgenomen bestemmingen, slechts gebouwd mag worden indien geen sprake is van significant negatieve en/of negatieve effecten als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 op de in lid 25.1 genoemde kwalificerende vogelsoorten en kwalificerende habitatsoorten.

4.1

Met het bestreden besluit I heeft verweerder met toepassing van artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) de uitvoering van het project mogelijk gemaakt, voorzover dit niet in overeenstemming is met de geldende bestemmingsplanvoorschriften. Zo wordt de bouw mogelijk gemaakt van een gebouw buiten het bouwvlak, met een vloeroppervlakte groter dan toegestaan.

4.2

Bij bestreden besluit II heeft verweerder op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de schapenschuur.

4.3

Bij bestreden besluit III heeft verweerder de verleende omgevingsvergunning gewijzigd. Daarbij zijn de volgende aanvullende voorwaarden opgenomen:

  • binnen een jaar na gereedmelding van de bouw van de nieuwe schuur moet zijn aangevangen met de sloop van de bestaande schapenschuur (de Romneyloods).
  • de aandachtspunten uit de quickscan ecologie moeten in acht worden genomen;
  • de zorgplicht van artikel 2 van de Flora- en Faunawet moet in acht worden genomen.

Ook is als aanvulling op het bestreden besluit I een wijzigingsbevoegdheid opgenomen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder b, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurplan (PRVS). Voorts heeft verweerder nader gemotiveerd waarom geen ontheffing nodig is van de PRVS.

4.4

Op grond van artikel 1.5a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Invoeringswet Wabo wordt bestreden besluit I gelijk gesteld met een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning eerste fase als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo; het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Bestreden besluit II is dan een omgevingsvergunning tweede fase, als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo voor een activiteit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo; de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.

4.5

Op grond van artikel 1.5a, vierde lid, van de Invoeringswet Wabo wordt voor de mogelijkheid van beroep bestreden besluit I met bestreden besluit II als één besluit aangemerkt. Dit betekent dat tegen bestreden besluit I pas kon worden opgekomen in het kader van de beroepsprocedure gericht tegen bestreden besluit II. Het was niet mogelijk om afzonderlijk beroep in te stellen tegen bestreden besluit I. De beroepen van eisers gericht tegen bestreden besluit I zijn daarom niet-ontvankelijk.

4.6

Op grond van artikel 6.3, tweede lid, van de Wabo merkt de rechtbank de bestreden besluiten I en II aan als één omgevingsvergunning. De beroepen die eisers tegen het bestreden besluit II hebben ingesteld zijn daarom ook gericht tegen het bestreden besluit I en de rechtbank behandelt ze ook als zodanig. Het besluit van 28 maart 2013 is een wijzigingsbesluit waartegen de beroepen van eisers, op grond van artikel 6:19 van de Awb, ook worden geacht te zijn gericht.

5.1

Eiseres stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning voor het project niet had mogen worden verleend zonder daarbij tevens een omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.

5.2

Op grond van dat artikel is het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.

5.3

Naar het oordeel van de rechtbank treft deze beroepsgrond geen doel. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de vergunninghouder, zoals hij ter zitting onweersproken heeft gesteld, minder dan 200 schapen op het perceel hield - en ook nu nog houdt. Gelet op artikel 2, aanhef en onder f, en artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit landbouw milieubeheer, zoals dit gold tot 1 januari 2013, in combinatie met de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996, was vergunninghouders bedrijf een inrichting waarop het Besluit landbouw milieubeheer van toepassing was. Uit artikel 2.1, tweede lid van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en Bijlage I, onder B, van het Bor volgt dat dan geen sprake was van een vergunningplichtige inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.

5.4

Dat met het project wordt beoogd om in de toekomst meer dan 200 schapen te gaan houden, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Zij overweegt dat uit de Wabo niet volgt dat de verwachting dat in de toekomst mogelijk een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo nodig zal zijn, in de weg staat aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a en onder c van de Wabo.

Dit is alleen anders als sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de verschillende activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, zoals bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. In het kader van de Invoeringswet Wabo is aangegeven dat van onlosmakelijke samenhang sprake is ‘indien een activiteit in juridisch opzicht tegelijkertijd ook een andere activiteit is’ (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, p. 43-45). De onlosmakelijkheid ziet dus niet op de feitelijke, maar op de juridische samenhang. Van deze samenhang is in dit geval geen sprake omdat na realisatie van het project niet per definitie sprake is van een vergunningplichtige inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Deze vergunningplicht volgt immers niet uit de enkele realisatie van de schuur maar uit het aantal schapen dat daarin feitelijk gehouden wordt.

6.

Eiseres 1 stelt dat verweerder bij het verlenen van de omgevingsvergunning ten onrechte niet heeft getoetst aan de Wet ammoniak en veehouderij (Wav), waarin nadere regels zijn gesteld voor het verlenen van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.

Nu dat laatste artikel, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, niet van toepassing is op dit project, is ook de Wav niet van toepassing. De stellingen van eiseres op dit punt treffen derhalve geen doel.

7.1

Eiseres 1 stelt dat het project in strijd is met de PRVS. Ter zitting heeft zij desgevraagd verklaard dat sprake is van strijd met de artikelen 14, 19 en 22 van de PRVS. De stelling dat ook nog sprake zou zijn van strijd met andere artikelen van de PRVS, handhaaft zij niet.

7.2

Op grond van artikel 14, eerste lid, van de PRVS voorziet een bestemmingsplan niet in nieuwe, andere dan in de artikelen 12 en 13 genoemde verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking, als bedoeld in artikel 1 van de PRVS, in het landelijk gebied.

Op grond van artikel 1, onder 38, van de PRVS wordt onder verstedelijking verstaan: alle functies die verband houden met wonen, bedrijvigheid, glastuinbouw, voorzieningen, bovengrondse en ondergrondse infrastructuur, stedelijk water en stedelijk groen, voor zover deze het oprichten van bebouwing mede mogelijk maken.

Op grond van artikel 2 van de PVRS wordt onder bestemmingsplan mede verstaan een projectbesluit in de zin van de Wro en een (omgevings)vergunning voor gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

7.3

Naar het oordeel van de rechtbank is van verstedelijking in de zin van artikel 1, onder 38, van de PRVS geen sprake omdat het houden van schapen en het bouwen van een schapenschuur niet kan worden aangemerkt als bedrijvigheid in de zin van dat artikel. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 6 februari 2013 (LJN: BZ0788) waarin de ABRvS overweegt dat het niet gebruikelijk is om agrarische bebouwing als verstedelijking aan te merken. Onder verwijzing naar deze uitspraak overweegt de rechtbank dat als agrarische bebouwing als verstedelijking dient te worden aangemerkt, het niet nodig zou zijn geweest om ‘glastuinbouw’ in artikel 1, onder 38, van de PRVS naast ‘bedrijvigheid’ apart te noemen. In hetgeen eiseres I heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen.

Nu geen sprake is van verstedelijking in de zin van artikel 1, onder 38, van de PRVS treft de beroepsgrond van eiseres 1 dat is besloten in strijd met artikel 14 van de PRVS geen doel.

7.4

Op grond van artikel 19, eerste lid, van de PRVS, voor zover hier van belang, geldt voor gronden aangeduid op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan, als Ecologische Hoofdstructuur en als ecologische verbindingszone:

  1. dat een bestemmingsplan de gronden als ‘natuur’ bestemt indien de natuurfunctie reeds is gerealiseerd;
  2. dat een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid bevat (…);
  3. dat een bestemmingsplan geen bestemmingen en regels bevat die omzetting naar de natuurfunctie onomkeerbaar belemmeren en de wezenlijke kenmerken en waarden van de Ecologische Hoofdstructuur significant aantasten.

7.5

De rechtbank stelt vast dat bij bestreden besluit III een wijzigingsbevoegdheid in de omgevingsvergunning is opgenomen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder b, van de PRVS.

De rechtbank stelt verder vast dat de gronden waarop het project ziet in gebruik waren voor agrarische doeleinden en dat deze ook na realisatie van het project voor agrarische doeleinden zullen worden gebruikt. Gelet hierop was van realisatie van de natuurfunctie als bedoeld in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van de PRVS nog geen sprake, zodat geen verplichting bestond tot het bestemmen van de gronden als ‘natuur’.

De rechtbank is voorts niet gebleken dat door realisatie van het project een situatie ontstaat die omzetting naar de natuurfunctie onomkeerbaar belemmert of de wezenlijke kenmerken en waarden van de Ecologische Hoofdstructuur significant aantast.

Naar het oordeel van de rechtbank is voldaan aan deze eisen van artikel 19 van de PRVS en de beroepsgrond van eiseres I dat het project daarmee in strijd is, treft dus geen doel.

7.6

Op grond van artikel 22, eerste lid, van de PRVS mag een bestemmingsplan uitsluitend voorzien in nieuwe functies en uitbreiding van de bebouwing van bestaande functies binnen de gebieden als bedoeld in artikel 20 voor zover deze de kernkwaliteiten en/of Uitzonderlijke Universele waarden behouden of versterken, als bedoeld in de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie.

7.7

Niet in geschil is dat het perceel van vergunninghouder onderdeel uitmaakt van het gebied dat is aangewezen als Nationaal Landschap Laag Holland. Blijkens de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie van de provincie Noord-Holland zijn de kernkwaliteiten van Laag Holland:

  • de grote openheid van het landschap;
  • de rijkdom van weide- en moerasvogels;
  • het oude geometrische inrichtingspatroon in de droogmakerijen;
  • de veenpakketten;
  • de middeleeuwse strokenverkavelingen en de historische watergangen in het veenweidegebied;
  • een groot aantal archeologische locaties;
  • karakteristieke dijk- en lintdorpen.

7.8

Eiseres 1 stelt dat het project de kernwaarden van het Nationaal Landschap aantast, met name de grote openheid van het landschap. De rechtbank volgt deze stelling van eiseres 1 niet. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de schapenschuur dient ter vervanging van de bestaande schuur en dat deze niet midden in de open ruimte wordt gesitueerd maar aan de rand van de Eilandspolder, aan een dijk met op enige afstand ook andere (lint)bebouwing. De rechtbank kan verweerder daarom volgen in de stelling dat het project de grote openheid van het landschap niet aantast en dat de grazende schapen de openheid van het landschap en de weidevogelstand op termijn zullen bevorderen. Nu evenmin is gebleken dat de andere kernwaarden als bedoeld in artikel 22 van de PRVS in geding zijn, treft de beroepsgrond van eiseres 1dat het project is vergund in strijd met artikel 22 van de PRVS geen doel.

8.1

Eiseres 1 voert onder meer aan dat voorafgaand aan het projectbesluit ten onrechte geen milieueffectrapport is opgesteld op grond van artikel 7.2a van de Wet milieubeheer en artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw).

8.2

Op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt een milieueffectrapport gemaakt bij de voorbereiding van een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 19j, tweede lid, van de Nbw.

8.3

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet volgt dat voor dit project een milieueffectrapport gemaakt moet worden, omdat hier geen sprake is van een plan als bedoeld in artikel 19j van de Nbw, maar van een project als bedoeld in artikel 19d van de Nbw. Bij uitspraak van 27 december 2012 heeft de ABRvS overigens het beroep van eiseres 1 tegen de aan vergunninghouder verleende vergunning op grond van genoemd artikel 19d voor de bouw en het gebruik van de beoogde schapenschuur ongegrond verklaard. De beroepsgrond slaagt niet.

9.

Eiseres voert aan dat het bestreden besluit is verleend in strijd met de Flora- en Faunawet.

9.1

De rechtbank stelt voorop dat voor de vraag of voor het project een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet vereist is en zo ja, of deze kan worden verleend, bij de toepassing van die wet moet worden beantwoord. Verweerder mag evenwel voor het project geen vergunning verlenen indien op voorhand moet worden aangenomen dat die wet aan de uitvoering van het project in de weg staat.

9.2

In het rapport “Potstal Eilandspolder, toetsing in het kader van de Flora- en Faunawet”, opgesteld door ecologisch onderzoeks- en adviesbureau Van der Goes en Groot in 2007, is geconcludeerd dat geen ontheffing van de Flora- en Faunawet nodig is voor broedvogels, mits de bouwwerkzaamheden niet in het broedseizoen plaatsvinden. Ook is geen ontheffing nodig in verband met de aanwezige vleermuizen. Wat betreft de rugstreeppad, de noordse woelmuis, de waterspitsmuis, de bittervoorn en de kleine modderkruiper wordt nader onderzoek aanbevolen. In het rapport “Flora- en Faunawet, Eilandspolder” van 20 juli 2009, opgesteld door Els & Linde B.V., is oriënterend onderzoek uitgevoerd naar de effecten van de bouw op het voorkomen van genoemde diersoorten. Geconcludeerd is dat de bouw, mits aan de gestelde voorwaarden is voldaan en mits de gestelde maatregelen worden genomen, geen nadelige effecten zal hebben. Er is daarom geen ontheffing van de Flora- en Faunawet nodig, aldus het rapport.

9.3

Eiseres 1 heeft niet aannemelijk gemaakt dat de conclusies van de hiervoor genoemde rapporten onjuist zijn. Gelet op deze rapporten heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de Flora- en Faunawet niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat. De rechtbank heeft hierbij nog in aanmerking genomen dat verweerder bij bestreden besluit III vergunninghouder heeft verplicht te voldoen aan alle voorwaarden als genoemd in het rapport van 20 juli 2009 en dat hij alle maatregelen dient te nemen die blijkens dat rapport nodig zijn. De beroepsgrond van eiseres 1 wat betreft de Flora- en Faunawet treft daarom geen doel.

10.

Bij bestreden besluit III heeft verweerder vergunninghouder tevens verplicht de bestaande schuur (Romney-loods) op het perceel na voltooiing van het project te slopen. Eiseres 1 stelt dat deze verplichting niet waarborgt dat deze schuur na voltooiing van het project niet wordt herbouwd. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Met bestreden besluit I en II is slechts toestemming verleend voor de realisatie van een concreet bouwplan, namelijk dat voor de schapenschuur. Na de realisatie daarvan kunnen de bestreden besluiten niet gebruikt worden om voor een daarbij niet voorzien bouwplan nogmaals van het geldende bestemmingsplan af te wijken. De vrees van eiseres I daarvoor is ongegrond. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de ABRvS van 1 september 2009 (LJN: BN5725).

11.1

Eiseres 2 betoogt dat zij door realisatie van het project onevenredig in haar belangen wordt geschaad. Zij vreest het bouwverkeer en is bang dat het project na realisatie ook zal leiden tot een toename van het aantal verkeersbewegingen langs haar woning.

11.2

Vergunninghouder stelt dat de aanvoer van bouwmaterialen over water zal plaatsvinden en dat het project na realisatie niet zal leiden tot meer dan twee extra verkeersbewegingen per week. De rechtbank ziet geen grond om hieraan te twijfelen. De rechtbank gaat er daarom van uit dat het aantal verkeersbewegingen langs de woning van eiseres 2 niet zal toenemen in een zodanige mate dat verweerder in redelijkheid niet tot het vergunnen van het project had kunnen besluiten. Dat over de weg mogelijk vrachtwagens rijden die groter zijn dan daar is toegestaan, maakt dit niet anders en dat voertuigen die wel zijn toegestaan eigenlijk al onevenredig veel overlast veroorzaken evenmin. De overlast en schade die daaruit voor eiseres 2 voortvloeien zijn niet het gevolg van het project, maar van gebruik dat ter plaatse is toegestaan en van gebruik dat een overtreding vormt van de geldende regels. Het betoog van eiseres II op dit punt treft derhalve geen doel.

12.

Eiseres 2 stelt dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat het project past binnen het van toepassing zijnde beleid. Er is volgens haar daarom onvoldoende gemotiveerd waarom voor het project een omgevingsvergunning is verleend. De rechtbank stelt vast dat verweerder het projectbesluit van een uitvoerige ruimtelijke onderbouwing heeft voorzien, waarin is ingegaan op het van toepassing zijnde beleid. Nu eiseres 2 deze stelling niet nader heeft geconcretiseerd en onderbouwd, ziet de rechtbank hierin geen grond voor het oordeel dat de motivering voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor het project onvoldoende is.

13.

De rechtbank ziet gelet op al het voorgaande geen grond voor het oordeel dat verweerder geen omgevingsvergunning voor het project had mogen verlenen. Nu verweerder na het instellen van de beroepen echter nog een aanvullend besluit heeft genomen, zal de rechtbank de beroepen van eisers tegen bestreden besluit II gegrond verklaren en de bestreden besluiten I en II vernietigen, maar de rechtsgevolgen van die besluiten geheel in stand laten. De beroepen tegen het bestreden besluit III zal de rechtbank ongegrond verklaren.

14.

Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

15.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor zowel eiseres 1 als voor eiseres 2 vast op € 1.180,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de nadere reactie op bestreden besluit III, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

  • verklaart de beroepen van eisers tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
  • verklaart de beroepen van eisers tegen bestreden besluit II gegrond;
  • vernietigt de bestreden besluiten I en II
  • bepaalt dat de rechtsgevolgen van die besluiten geheel in stand blijven;
  • verklaart de beroepen van eisers tegen bestreden besluit III ongegrond;
  • draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,- aan eiseres 1 te vergoeden;
  • draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiseres 2 te vergoeden;
  • veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een totaalbedrag van € 2360,-, waarvan € 1180,- moet worden vergoed aan eiseres 1 en € 1180,- aan eiseres 2.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. B. Liefting-Voogd, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 augustus 2013.

 


Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Deze uitspraak handelt over de nieuwbouw van een schapenschuur. Het daarop betrekking hebbende bouwplan paste niet volledig binnen het bestemmingsplan. Om die reden is daarvoor op 16 februari 2012 een projectbesluit genomen op basis van artikel 3.10 Wro zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van de Wabo. Een dergelijk projectbesluit wordt ingevolge artikel 1.5a lid 1 aanhef en sub b Invoeringswet Wabo gelijk gesteld met een besluit als bedoeld in artikel 2.1 aanhef en sub c Wabo, oftewel met de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. In het navolgende spreek ik gemakshalve van het projectafwijkingsbesluit.

2.         Een van de beroepsgronden betreft de vermeende schending van artikel 7.2a lid 1 Wm. Ingevolge dat artikellid bestaat er een plan-m.e.r.-plicht indien bij de voorbereiding van een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 19j lid 2 Nbw 1998. De rechtbank oordeelt dat er in casu geen sprake is van een plan als bedoeld in artikel 19j lid 2 Nbw 1998 en dat artikel 7.2a lid 1 Wm derhalve toepassing mist. Er behoefde geen plan-MER te worden gemaakt.

3.         De uitspraak van de rechtbank sluit aan bij jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak. In AbRvS 31 maart 2010, nr. 200908623/1/H1, AB 2010/150, Gst. 2010/89, JOM 2010/6456 en in AbRvS 4 mei 2010, nr. 200905298/1/H1, JM 2010/87, Gst. 2010/81, BR 2010/113, JB 2010/158, oordeelde de Afdeling namelijk dat een vrijstellingsbesluit ex artikel 19 WRO (oud)  niet als een plan in de zin van de artikel 19j lid 2 Nbw heeft te gelden. Er is mijns inziens geen steekhoudend argument waarom een projectafwijkingsbesluit voor de toepassing van artikel 7.2a lid 1 Wm anders zou moeten worden gekwalificeerd dan een vrijstellingsbesluit.

4.         Het oordeel van de rechtbank mag dan wellicht niet verrassen, maar er is in de m.e.r.-praktijk wel kritiek op geuit. Wanneer een activiteit met mogelijk significante negatieve effecten op een Natura 2000-gebied planologisch niet wordt mogelijk gemaakt door een projectafwijkingsbesluit, maar door een partiële bestemmingsplanherziening (postzegelplan), geldt er immers wel een plan-m.e.r.-plicht. Dat een (postzegel)bestemmingsplan met een eindbestemming door de Afdeling wordt gezien als een plan in de zin van artikel 19j Nbw en dat daarom een plan-m.e.r.-plicht ingevolge artikel 7.2a lid 1 Wm aan de orde is, volgt bijvoorbeeld uit AbRvS 24 juli 2013, nr. 201208900/1/R3 en AbRvS 22 mei 2013, nr. 201203015/1/R3. Het geeft een onbevredigend gevoel indien de vraag of er al dan niet een plan-m.e.r.-plicht bestaat afhankelijk is van de keuze voor hetzij een bestemmingsplan hetzij een projectafwijkingsbesluit.

5.         De vraag is of deze ongelijkheid gelet op de Nbw 1998, de Wm, de Habitatrichtlijn, de smb-richtlijn en de m.e.r.-richtlijn zou kunnen worden tegengegaan. Is het bijvoorbeeld een oplossing om een bestemmingsplan met uitsluitend eindbestemmingen evenals een projectafwijkingsbesluit niet langer als een artikel 19j Nbw-plan aan te merken? Een dergelijke benadering zou in ieder geval bij de Europese Commissie op verzet stuiten. Alhoewel de begrippen “plan” en “project” niet in de Habitatrichtlijn zijn omschreven, staat de Europese Commissie een ruime inhoud van het begrip “plan” voor. Dit volgt uit de door haar in 2000 uitgevaardigde leidraad “Beheer van “Natura 200”-gebieden, De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (Richtlijn 92/42/EEG)”. Het is voor haar vanzelfsprekend dat ruimtelijke-ordeningsplannen onder het planbegrip dienen te worden begrepen. Dit geldt zowel voor plannen met directe juridische consequenties voor het bodemgebruik, als voor plannen met alleen directe effecten (zoals plannen die de basis vormen voor meer gedetailleerde bestemmingsplannen of die een kader vormen voor het verlenen van vergunningen), nu zij beide relevante en significante effecten op “Natura 2000”-gebieden kunnen hebben.

6.         Vanuit het perspectief van de m.e.r.-richtlijn moet een bestemmingsplan met uitsluitend een of meerdere eindbestemmingen worden beschouwd als een (deel)vergunning in de zin van art. 1 lid 2 m.e.r.-richtlijn. Zie in die zin AbRvS 12 maart 1996, AB 1996, 360 en HvJ EG 18 juni 1998, BR 1998, p. 1025. Alhoewel het in artikel 2, aanhef en sub a van de smb-richtlijn gedefinieerde begrip “plannen en programma’s” dat tekstueel niet uitsluit, acht ik het goed verdedigbaar dat  een vergunning als bedoeld in de m.e.r.-richtlijn niet tevens een plan of programma kan zijn in de zin van de smb-richtlijn. Een andere uitkomst zou mijns inziens niet passen bij de bedoeling van de smb-richtlijn en in het bijzonder niet bij de inhoud van artikel 3 leden 2, aanhef en onder sub a, en 4 smb-richtlijn, in welke leden wordt gesproken over plannen en programma’s die het kader vormen voor vergunningen in de zin van de m.e.r.-richtlijn. Daaruit volgt dat met plannen en programma’s wordt gedoeld op besluitvorming die aan het stadium van de vergunningverlening voorafgaat en dat plannen en programma’s een ander karakter hebben dan vergunningen. Zie over het vergunningenbegrip in de m.e.r.-richtlijn, de relatie hiervan tot het bestemmingsplan en het planbegrip in de smb-richtlijn: M.A.A. Soppe, Milieueffectrapportage en ruimtelijke ordening; Een juridische beschouwing over het (dis)functioneren van het instrument milieueffectrapportage in de ruimtelijke ordening (dissertatie), Deventer 2005, pp. 172-178, 199-202 en 270.

7.         Als een bestemmingsplan met uitsluitend een of meerdere eindbestemmingen inderdaad moet worden beschouwd als een (deel)vergunning in de zin van artikel 1 lid 2 m.e.r.-richtlijn en niet ook als een plan in de zin van de smb-richtlijn, dan lijkt zo’n bestemmingsplan ook niet hebben te gelden als een plan in de zin van artikel 7.2a lid 1 Wm. Daaraan doet niet af indien dat bestemmingsplan eventueel wel als plan in de zin van artikel 6 Habitatrichtlijn en daarmee in de zin van art. 19j Nbw 1998 zou moeten worden aangemerkt.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.