Annotatie HvJ EU 20 oktober 2011, ECLI:EU:C:2011:681, AB 2012/1

Essentie

Noodzaak onafhankelijke instantie aan te wijzen die over inhoud van een milieu-effectrapport geraadpleegd moet worden.

Samenvatting

De lidstaten dienen overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42/EG de instanties aan te wijzen die onder meer moeten worden geraadpleegd bij het opstellen van het milieurapport en de vaststelling van een plan of programma in de zin van die richtlijn. Daarbij dient te worden gekozen voor instanties met specifieke verantwoordelijkheden en aangetoonde deskundigheid op milieugebied. De in artikel 6, lid 3, van deze richtlijn vastgestelde verplichting om dergelijke instanties aan te wijzen om ze te kunnen raadplegen in het kader van de vaststelling van een plan of een programma dat gevolgen voor het milieu kan hebben in de zin van die richtlijn, moet bijdragen tot een doorzichtigere besluitvorming. Indien een overheidsorgaan op ministerieel niveau bevoegd is voor milieuaangelegenheden, moet worden vastgesteld dat wanneer een dergelijke instantie wegens de haar toebedeelde specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied en haar deskundigheid terzake, ingevolge artikel 6, lid 3, van die richtlijn werd aangewezen, zij in beginsel te maken krijgt met de milieueffecten van een plan of programma en in staat is deze in te schatten. De bepalingen van richtlijn 2001/42 zouden evenwel geen enkele nuttige werking meer hebben wanneer, in het geval dat de ingevolge artikel 6, lid 3, van deze richtlijn aangewezen instantie tevens zelf een plan of programma moet vaststellen, er in de bestuursstructuur van de betrokken lidstaat geen ander orgaan gemachtigd is die deze raadgevende taak kan vervullen. In dergelijke omstandigheden, waarin, voor een gedeelte van het grondgebied van een lidstaat dat over gedecentraliseerde bevoegdheden beschikt, één enkele instantie is aangewezen overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42, en die instantie in een bepaald geval een plan of programma dient op te stellen, vereist die bepaling niet dat in die lidstaat of in dat deel van die lidstaat een andere instantie wordt opgericht of aangewezen om de raadpleging waarin is voorzien bij voormeld artikel 6, lid 3, te kunnen laten plaatsvinden. In een dergelijke situatie vereist artikel 6 evenwel dat binnen de instantie die normaliter wordt geraadpleegd inzake milieuaangelegenheden, wordt voorzien in een zodanige functionele scheiding dat een administratieve eenheid binnen die instantie beschikt over een werkelijke autonomie, wat met name inhoudt dat zij beschikt over eigen administratieve middelen en personeel en aldus in staat is om de taken te vervullen die zijn toevertrouwd aan de te raadplegen instanties in de zin van deze richtlijn, en, in het bijzonder, om op objectieve wijze haar mening te geven over het plan of programma dat door de instantie waartoe zij behoort, is voorgesteld. De verwijzende rechter dient dit na te gaan.

Arrest


1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6 van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PB L 197, blz. 30).

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van gedingen tussen, enerzijds, het Department of the Environment for Northern Ireland (ministerie van Milieu van Noord-Ierland, hierna: „Department of the Environment” of „Department”), en, anderzijds, Seaport (NI) Ltd (hierna: „Seaport”), Magherafelt District Council, F P McCann (Developments) Ltd, Younger Homes Ltd, Heron Brothers Ltd, G Small Contracts en Creagh Concrete Products Ltd, over de geldigheid van de ontwerpplannen voor Noord-Ierland genaamd „Draft Northern Area Plan 2016” en „Draft Magherafelt Area Plan 2015”.

 Toepasselijke bepalingen

 Richtlijn 2001/42

3        De punten 14, 15, 17 en 18 van de considerans van richtlijn 2001/42 zijn in de volgende bewoordingen gesteld:

„(14) Wanneer krachtens deze richtlijn een beoordeling moet worden uitgevoerd dient een milieurapport te worden opgesteld dat de in deze richtlijn bepaalde relevante informatie omvat en waarin de te verwachten aanzienlijke milieueffecten van de uitvoering van het plan of programma worden bepaald, beschreven en beoordeeld, alsook redelijke alternatieven, rekening houdend met de doelstellingen en de geografische werkingssfeer van het plan of programma. [...]

(15)      Om bij te dragen tot een doorzichtiger besluitvorming en om ervoor te zorgen dat de voor de beoordeling verstrekte informatie volledig en betrouwbaar is, is het nodig te bepalen dat de voor de relevante milieuaspecten bevoegde autoriteiten alsmede het publiek in de loop van de beoordeling van de plannen en programma’s worden geraadpleegd en dat er passende tijdschema’s worden vastgesteld met voldoende tijd voor raadpleging en het uiten van meningen.

[...]

(17)      Zowel met het milieurapport en de mening van de relevante autoriteiten en het publiek, als met de resultaten van eventueel grensoverschrijdend overleg, dient rekening te worden gehouden bij de opstelling en vóór de vaststelling of onderwerping aan de wetgevingsprocedure van het plan of programma.

(18)      De lidstaten moeten erop toezien dat, wanneer een plan of programma wordt vastgesteld, de betrokken instanties en het publiek hiervan in kennis worden gesteld en relevante informatie beschikbaar wordt gesteld.”

4        Een van de hoofddoelen van richtlijn 2001/42 is, blijkens artikel 1 ervan, de plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, bij de voorbereiding en vóór de vaststelling ervan aan een milieubeoordeling te onderwerpen.

5        Artikel 2, sub a, van richtlijn 2001/42 bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a)      ‚plannen en programma’s’: plannen en programma’s, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,

–        die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en

–        die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven”.

6        Artikel 5 van die richtlijn, met als opschrift „Milieurapport”, luidt:

„1.      Wanneer krachtens artikel 3, lid 1, een milieubeoordeling vereist is, wordt een milieurapport opgesteld waarin de mogelijke aanzienlijke milieueffecten van de uitvoering van het plan of programma alsmede van redelijke alternatieven, die rekening houden met het doel en de geografische werkingssfeer van het plan of programma, worden bepaald, beschreven en beoordeeld. Voor de voor dit doel te verstrekken informatie wordt verwezen naar bijlage I.

2.      Het krachtens lid 1 opgestelde milieurapport bevat de informatie die redelijkerwijs mag worden vereist, gelet op de stand van kennis en beoordelingsmethoden, de inhoud en het detailleringsniveau van het plan of programma, de fase van het besluitvormingsproces waarin het zich bevindt en de mate waarin bepaalde aspecten beter op andere niveaus van dat proces kunnen worden beoordeeld, teneinde overlappende beoordelingen te vermijden.

3.      Relevante informatie over de milieueffecten van de plannen en programma’s die op andere besluitvormingsniveaus of via andere wetgeving van de Gemeenschap is verkregen, kan worden gebruikt om de in bijlage I bedoelde informatie te verstrekken.

4.      De in artikel 6, lid 3, bedoelde instanties worden geraadpleegd als een besluit wordt genomen over de reikwijdte en het detailleringsniveau van de informatie die in het milieurapport moet worden opgenomen.”

7        In artikel 6 van richtlijn 2001/42, met als opschrift „Raadpleging”, heet het:

„1.      Het ontwerpplan of ontwerpprogramma en het overeenkomstig artikel 5 opgestelde milieurapport worden voor de in lid 3 bedoelde instanties en voor het publiek beschikbaar gesteld.

2.      De in lid 3 bedoelde instanties en het in lid 4 bedoelde publiek wordt tijdig, daadwerkelijk en binnen een passend tijdschema de gelegenheid geboden om vóór de vaststelling, of vóór de onderwerping aan de wetgevingsprocedure van het plan of programma, hun mening te geven over het ontwerpplan of -programma en het bijbehorende milieurapport.

3.      De lidstaten wijzen de te raadplegen instanties aan, die wegens hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied met de milieueffecten van de uitvoering van plannen en programma’s te maken kunnen krijgen.

4.      De lidstaten bepalen het publiek als bedoeld in lid 2, met inbegrip van het publiek dat door het besluitvormingsproces in het kader van deze richtlijn wordt of kan worden geraakt dan wel er belang bij heeft, met inbegrip van de relevante niet-gouvernementele organisaties, zoals organisaties die milieubescherming bevorderen en andere betrokken organisaties.

5.      De lidstaten stellen de nadere regels vast voor de informatie en de raadpleging van de instanties en het publiek.”

8        Artikel 8 van die richtlijn, met als opschrift „Besluitvorming”, bepaalt:

„Met het volgens artikel 5 opgestelde milieurapport, de volgens artikel 6 gegeven meningen en het resultaat van de grensoverschrijdende raadpleging volgens artikel 7 wordt bij de voorbereiding en vóór de vaststelling of de onderwerping aan de wetgevingsprocedure van het plan of programma rekening gehouden.”

9        Krachtens artikel 9, lid 1, van die richtlijn, moeten, wanneer een plan of programma wordt vastgesteld, de in artikel 6, lid 3, van die richtlijn bedoelde instanties, alsook, met name het publiek hiervan in kennis worden gesteld en moet hun in het bijzonder het plan of programma zoals het is vastgesteld, beschikbaar worden gesteld, alsook een verklaring die samenvat hoe milieuoverwegingen in het plan of het programma werden geïntegreerd. Volgens artikel 10, lid 1, van die richtlijn moeten de lidstaten de milieueffecten van de tenuitvoerlegging van het plan of programma nagaan om onvoorziene negatieve gevolgen in een vroeg stadium te kunnen identificeren en eventueel de passende herstellende maatregelen te nemen.

10      Volgens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2001/42 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om vóór 21 juli 2004 aan die richtlijn te voldoen.

 Nationaal recht

11      De richtlijn is in Noord-Iers recht omgezet bij de Environmental Assessment of Plans and Programmes (Northern Ireland) Regulations 2004 (besluit van 2004 inzake de milieueffectbeoordeling van plannen en programma’s in Noord-Ierland; hierna: „besluit van 2004”).

12      Artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42 is uitgevoerd bij artikel 4 van het besluit van 2004. Het voor het hoofdgeding relevante deel van dat artikel luidt:

„Raadgevende instantie

(1)      Voor zover in lid 2 niet anders is bepaald, is het Department of the Environment [...] de te raadplegen instantie [...].

(2)      In gevallen waarin het Department of the Environment op enig tijdstip de bevoegde instantie is voor een bepaald plan of programma, treedt het met betrekking tot dat plan of programma niet tevens op als instantie die op grond van [het] besluit [van 2004] geraadpleegd moet worden; verwijzingen naar de raadgevende instantie in de hiernavolgende bepalingen van dit besluit zullen dienovereenkomstig worden uitgelegd.”

13      Artikel 11, leden 1 en 5, van het besluit van 2004 bepaalt dat de „bevoegde instantie”, wanneer de milieueffecten dienen te worden beoordeeld, een milieurapport opstelt of laat opstellen en „de raadgevende instantie raadpleegt als een besluit wordt genomen over de reikwijdte en het detailleringsniveau van de informatie die in het rapport moet worden opgenomen”.

14      Artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/42 is uitgevoerd bij artikel 12 van het besluit van 2004, dat luidt als volgt:

„(1)      Elk ontwerpplan of -programma waarvoor overeenkomstig artikel 11 van dit besluit een milieurapport is opgesteld, alsmede dit milieurapport zelf (hierna: ‚de relevante documenten’) wordt overeenkomstig de navolgende bepalingen van dit artikel ter beschikking van de te raadplegen instantie en het publiek gesteld.

(2)      Na het opstellen van de relevante documenten zendt de bevoegde instantie zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk een afschrift ervan aan de te raadplegen instantie en nodigt haar uit binnen een bepaalde termijn haar mening te geven.

(3)      De bevoegde instantie moet eveneens:

a)      in overeenstemming met lid 5 van dit artikel, binnen 14 dagen na het opstellen van de relevante documenten een mededeling bekendmaken of bekend doen maken, waarin:

i)      de omschrijving van het plan, van het programma of van de wijziging ervan wordt vermeld;

ii)      het adres (eventueel een internetadres) wordt vermeld waar de relevante documenten kunnen worden ingezien of waar een exemplaar ervan kan worden verkregen;

iii)      uitgenodigd wordt tot het indienen van opmerkingen over de relevante documenten;

iv)      het adres wordt vermeld waarnaar, en de termijn waarbinnen, deze opmerkingen moeten worden gestuurd;

b)      in haar hoofdkantoor een exemplaar van de relevante documenten beschikbaar houden voor kosteloze inzage door het publiek tijdens normale kantooruren, en

c)      een afschrift van de relevante documenten op haar website plaatsen.

(4)      De termijnen bedoeld in de leden 2 en 3, sub a‑iv moeten voldoende lang zijn, zodat diegenen die uitgenodigd worden hun mening te geven over de relevante documenten, dit ook tijdig en daadwerkelijk kunnen doen.

(5)      De bekendmaking van een mededeling op grond van lid 3, sub a, gebeurt via de kanalen die het meest aangewezen zijn om degenen die door het ontwerpplan of het programma worden geraakt, of er waarschijnlijk door worden geraakt, of er belang bij hebben, te bereiken.

[...]”

 Hoofdgeding en prejudiciële vragen

15      Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding bestond het Department of the Environment uit vier uitvoerende agentschappen, die deel uitmaakten van het Department, onder zijn toezicht stonden en verantwoordelijk waren voor de uitoefening van bepaalde wettelijke bevoegdheden en functies van het Department. De vier agentschappen hadden geen eigen rechtspersoonlijkheid, maar beschikten wel over eigen personeel, administratieve middelen en lokalen. Deze agentschappen waren: de Planning Service (dienst planning), de Environment and Heritage Service [dienst milieu en erfgoed; hierna: „EHS”, thans de „Northern Ireland Environment Agency (NIEA)], het Driver and Vehicle Testing Agency (agentschap voor autokeuring en rijexamens) en de Driver and Vehicle Licensing Northern Ireland (dienst rijbewijzen en toelating van voertuigen in Noord-Ierland).

16      De Planning Service oefende de wettelijke bevoegdheden van het Department of the Environment op het gebied van het voorbereiden van gebiedsontwikkelingsplannen en het behandelen van individuele bouwaanvragen uit. De EHS was het agentschap dat bevoegd was voor de uitoefening van het grootste deel van de wettelijke bevoegdheden van het Department op het gebied van milieuwetgeving, met uitzondering van planning, en zijn personeel bezat kennis en deskundigheid in milieuaangelegenheden.

17      De Planning Service heeft overeenkomstig de toen geldende nationale procedures de procedures voor het opstellen van het „Draft Northern Area Plan 2016” (ontwerpplan voor Northern Area – 2016) en het „Draft Magherafelt Area Plan 2015” (ontwerpplan voor Magherafelt Area – 2015) ingeleid. Deze procedures zijn doorlopen vóór de datum waarop de lidstaten de richtlijn moesten uitvoeren, maar de twee ontwerpplannen werden uiteindelijk na die datum bekendgemaakt.

18      Tijdens de voorbereiding van de ontwerpplannen werkte de Planning Service zeer nauw samen met de EHS om relevante milieugerelateerde informatie te vergaren en advies in te winnen over de voorgestelde inhoud van de plannen.

19      Op 11 mei 2005 werd het Draft Northern Area Plan 2016 bekendgemaakt door de Planning Service van het Department of the Environment, samen met het desbetreffende milieurapport. Bij de bekendmaking nodigde het Department of the Environment het publiek uit om zijn opmerkingen en bezwaren in te dienen. Het maakte het ontwerpplan en het milieurapport ook over aan de EHS en aan andere overheidsinstanties voor advies, en nodigde ook hen uit om opmerkingen en bezwaren kenbaar te maken. Het stelde een antwoordtermijn van acht weken vast. Het Department ontving 5 250 opmerkingen betreffende het ontwerpplan van leden van het publiek en 4 opmerkingen betreffende het milieuverslag. 49 van die opmerkingen, waarvan één betreffende de inhoud van het milieuverslag en het verloop van de milieubeoordeling, werden ingediend door Seaport.

20      Het Department of the Environment maakte het Draft Magherafelt Area Plan 2015 bekend op 24 april 2004, samen met een volgens de toen geldende nationale regelgeving opgestelde milieuevaluatie. Het Department voerde vervolgens een milieubeoordeling uit van het ontwerpplan en maakte op 24 mei 2005 een milieurapport bekend dat het in overeenstemming achtte met de vereisten van richtlijn 2001/42. Afschriften van dit milieurapport werden gezonden aan de EHS en aan andere belanghebbende instanties. Het Department nodigde al die instanties uit om hun mening over het rapport te geven binnen een termijn van zes weken. Het ontving ongeveer 5 300 opmerkingen betreffende het ontwerpplan van leden van het publiek en 5 opmerkingen betreffende het nieuwe milieurapport.

21      In november 2005 heeft Seaport een procedure aanhangig gemaakt bij de High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division (Verenigd Koninkrijk), waarbij zij de rechtmatigheid in twijfel trok van de handelwijze van het Department of the Environment in het kader van de bekendmaking van het Draft Northern Area Plan 2016. Zij stelde in wezen dat richtlijn 2001/42 niet juist was omgezet in nationaal recht en dat de milieubeoordeling en het milieurapport van het Department of the Environment niet in overeenstemming waren met de vereisten van die richtlijn.

22      Op 13 december 2005 hebben Magherafelt District Council, F P McCann (Developments) Ltd, Younger Homes Ltd, Heron Brothers Ltd, G Small Contracts en Creagh Concrete Products Ltd bij dezelfde rechterlijke instantie een procedure ingesteld ter betwisting van de bekendmaking van het Draft Magherafelt Area Plan 2015, het verloop van de milieubeoordeling en de inhoud van het milieuverslag. De tot staving van dat beroep aangevoerde gronden waren vergelijkbaar met die welke Seaport tot staving van haar eigen beroep had aangevoerd.

23      Vervolgens heeft Seaport verdere procedurele stappen gezet ter betwisting van de verklaring dat het met betrekking tot het Draft Northern Area Plan 2016 niet haalbaar zou zijn geweest om de richtlijn na te leven. Seaport heeft deze procedure evenwel stopgezet en het door de High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division, ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing werd herroepen bij beschikking van die rechterlijke instantie van 23 april 2010, zodat zaak C‑182/09 bij beschikking van de president van de Eerste kamer van het Hof van 3 juni 2010, Seaport/Department of the Environment for Northern Ireland, uit het register van het Hof is geschrapt.

24       In zijn vonnis van 7 september 2007 heeft de High Court of Justice in Northern Ireland geoordeeld dat de vereisten van artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/42 niet juist waren omgezet door de artikelen 4 en 12 van het besluit van 2004. Die rechterlijke instantie concludeerde dat voormeld artikel 4 het uit artikel 6, lid 3, van die richtlijn voortvloeiende vereiste, op grond waarvan de lidstaten gehouden zijn een andere te raadplegen instantie aan te wijzen wanneer het Department of the Environment tevens bevoegd is voor het opstellen van het ontwerpplan, niet juist heeft uitgevoerd. De High Court kwam tevens tot de conclusie dat artikel 12 evenmin de vereisten van artikel 6, lid 2, van die richtlijn juist had uitgevoerd, doordat in eerstgenoemd artikel geen uitdrukkelijk tijdschema was vastgesteld waarbinnen de raadpleging moest plaatsvinden.

25      Op 6 november 2007 heeft het Department of the Environment een besluit genomen, dat luidt als volgt:

„Het Department of the Environment heeft zijn beslissing tot uitvoering van een milieubeoordeling van het ontwerpplan ten aanzien van de voorschriften van richtlijn [2001/42] en het [besluit van 2004], opnieuw onderzocht in het licht van het recente arrest van de High Court. Naar aanleiding van dit heronderzoek heeft het Department besloten dat het niet mogelijk was een milieubeoordeling van het Draft Northern Area Plan 2016 uit te voeren in overeenstemming met richtlijn [2001/42] en met het [besluit van 2004], en deelt hierbij conform artikel 6, lid 2, [van het besluit van 2004] zijn beslissing dienaangaande mee”.

26      Op 13 november 2007 heeft de High Court of Justice in Northern Ireland uitspraak gedaan over de maatregelen die dienden te worden vastgesteld ter remediëring van de in zijn vonnis van 7 september 2007 vastgestelde tekortkomingen. Die rechterlijke instantie heeft geweigerd het ontwerpplan ongeldig te verklaren, maar liet de mogelijkheid mogelijk om hierop terug te komen nadat uitspraak zou zijn gedaan over de geldigheid van voormeld besluit van 6 november 2007.

27      Het Department of the Environment heeft bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de High Court of Justice in Northern Ireland voor zover daarin was vastgesteld dat het besluit van 2004 de vereisten van artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/42 niet naar behoren had uitgevoerd.

28      Dienaangaande voert het Department of the Environment met name aan dat het, wanneer het handelt als bevoegde instantie voor een plan of een programma, krachtens richtlijn 2001/42 niet verplicht is tot raadpleging, aangezien het zelf over alle relevante deskundigheid en bevoegdheden beschikt, dat geen enkele andere in milieuaangelegenheden gespecialiseerde instantie over dergelijke verantwoordelijkheden beschikt en er bijgevolg geen andere instantie is aangewezen voor Noord-Ierland, en dat de richtlijn geen verplichting oplegt tot het oprichten en aanwijzen van een nieuwe instantie die door het Department of the Environment moet worden geraadpleegd.

29      Voorts betoogt het Department of the Environment dat „[het], in tegenstelling tot wat het vonnis van de High Court doet uitschijnen, nooit heeft beweerd dat de richtlijn een interne taakverdeling vereist tussen de Planning Service en de [EHS] wanneer het Department bevoegd is voor het opstellen van een plan of een programma. Het Department heeft enkel uitgelegd hoe de Planning Service en de [EHS] in de praktijk hebben samengewerkt met betrekking tot de bestreden ontwerpplannen.”

30      De verwijzende rechter heeft bij beslissing van 8 september 2008, ingekomen bij het Hof op 16 oktober 2008, het Hof prejudiciële vragen gesteld die identiek zijn aan die van de onderhavige zaak. Bij beschikking van 20 mei 2009, Seaport Investments (C‑454/08), is dat verzoek kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, met name op grond dat in de verwijzingsbeslissing geen enkele toelichting werd gegeven bij het feitelijke en juridische kader van het hoofdgeding en evenmin op voldoende nauwkeurige en duidelijke wijze werd uiteengezet waarom die rechterlijke instantie het Hof had verzocht om uitlegging van de artikelen 3, 5 en 6 van richtlijn 2001/42.

31      In die omstandigheden heeft de Court of Appeal in Northern Ireland de behandeling van de zaak andermaal geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)      Moet richtlijn [2001/42] aldus worden uitgelegd dat wanneer een overheidsinstantie die overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn een plan opstelt, zelf ook de algehele verantwoordelijkheid voor milieuzaken in een lidstaat draagt, die lidstaat mag weigeren op basis van artikel 6, lid 3, een instantie aan te wijzen die moet worden geraadpleegd voor de toepassing van de artikelen 5 en 6?

2)      Moet de richtlijn aldus worden uitgelegd dat wanneer een overheidsinstantie die overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn een plan opstelt, zelf ook de algehele verantwoordelijkheid voor milieuzaken in een lidstaat draagt, die lidstaat verplicht is ervoor te zorgen dat er een van deze instantie onderscheiden instantie bestaat die als te raadplegen instantie kan worden aangewezen?

3)      Moet de richtlijn aldus worden uitgelegd dat het vereiste van artikel 6, lid 2, op basis waarvan de in artikel 6, lid 3, bedoelde instanties en het in artikel 6, lid 4, bedoelde publiek tijdig, daadwerkelijk en ‚binnen een passend tijdschema’ de gelegenheid moeten krijgen hun mening te geven, mag worden uitgevoerd door voorschriften die bepalen dat de instantie die bevoegd is om het plan op te stellen, per geval de termijn mag vaststellen waarbinnen de opmerkingen moeten worden ingediend, of moeten de voorschriften die de richtlijn uitvoeren zelf een termijn vaststellen – of verschillende termijnen voor verschillende omstandigheden – waarbinnen dergelijke opmerkingen moeten worden ingediend?”

 Beantwoording van de prejudiciële vragen

 Eerste en tweede vraag

32      Met zijn eerste twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin de instantie die is aangewezen als te raadplegen instantie als bedoeld in artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42, zelf belast is met het opstellen van een plan in de zin van die richtlijn, deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat zij vereist dat een andere instantie wordt aangewezen die onder meer moet worden geraadpleegd in het kader van het opstellen van het milieurapport en de vaststelling van dat plan.

33      Dienaangaande betogen de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Deense regering en de Europese Commissie dat in dergelijke omstandigheden artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42 niet verlangt dat de lidstaten een nieuwe instantie aanwijzen of met dat doel oprichten die de taken moet vervullen en over de prerogatieven dient te beschikken die normaal gesproken zijn toebedeeld aan de instantie die is aangewezen als in de regel te raadplegen instantie. Zij betogen met name dat de aanwijzing en/of de oprichting van een dergelijke instantie overbodig is, aangezien instanties die verantwoordelijkheden op milieugebied hebben en bijgevolg beschikken over knowhow en deskundigheid terzake, per definitie de instanties zijn die door de lidstaten dienen te worden en bijgevolg worden aangewezen als te raadplegen instanties in de zin van die richtlijn.

34      Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de lidstaten overeenkomstig artikel 6, lid 3, van die richtlijn de instanties dienen aan te wijzen die onder meer moeten worden geraadpleegd bij het opstellen van het milieurapport en de vaststelling van een plan of programma in de zin van die richtlijn. Daarbij dient te worden gekozen voor instanties met specifieke verantwoordelijkheden en aangetoonde deskundigheid op milieugebied.

35      Zoals blijkt uit punt 15 van de considerans van richtlijn 2001/42, moet de in artikel 6, lid 3, van deze richtlijn vastgestelde verplichting om dergelijke instanties aan te wijzen om ze te kunnen raadplegen in het kader van de vaststelling van een plan of een programma dat gevolgen voor het milieu kan hebben in de zin van die richtlijn, bijdragen tot een doorzichtiger besluitvorming. In het bijzonder beoogt die bepaling, wanneer een instantie, die niet noodzakelijkerwijs beschikt over deskundigheid of verantwoordelijkheden op milieugebied, voornemens is een dergelijk plan of programma vast te stellen, te waarborgen dat in het milieurapport dat het plan of programma moet vergezellen, alsook in dit plan of programma terdege rekening wordt gehouden met dergelijke gevolgen, en dat redelijke alternatieven voor dit plan of programma objectief worden beoordeeld.

36      Zo draagt de overeenkomstig artikel 6, lid 3, van die richtlijn aangewezen instantie, telkens wanneer zij dient te worden geraadpleegd of geïnformeerd in de verschillende fasen van het proces tot opstelling, vaststelling en uitvoering van het plan of programma, ertoe bij dat de instantie die dit plan of programma opstelt, de milieueffecten ervan correct weet in te schatten op basis van betrouwbare en volledige informatie.

37      Vaststaat dat een overheidsorgaan zoals, in het hoofdgeding, een voor een gebiedsdeel van een lidstaat bevoegd ministerie van Milieu, specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied heeft en aldus te maken kan krijgen met de milieueffecten van de uitvoering van plannen of programma’s in de zin van richtlijn 2001/42, aangezien het in dat deel van de lidstaat over deskundigheid op milieugebied beschikt.

38      Bijgevolg moet in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin een overheidsorgaan op ministerieel niveau bevoegd is voor milieuaangelegenheden, worden vastgesteld dat wanneer een dergelijke instantie wegens de haar toebedeelde specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied en haar deskundigheid terzake, ingevolge artikel 6, lid 3, van die richtlijn werd aangewezen, zij in beginsel te maken krijgt met de milieueffecten van een plan of programma en in staat is deze in te schatten.

39      De bepalingen van richtlijn 2001/42 zouden evenwel geen enkele nuttige werking meer hebben wanneer, in het geval dat de ingevolge artikel 6, lid 3, van deze richtlijn aangewezen instantie tevens zelf een plan of programma moet vaststellen, er in de bestuursstructuur van de betrokken lidstaat geen ander orgaan gemachtigd is die raadgevende taak te vervullen.

40      Dienaangaande blijkt uit de schriftelijke opmerkingen van de regering van het Verenigd Koninkrijk dat, anders dan het geval is in Engeland, Schotland en Wales, waar, in het kader van de regelgeving tot uitvoering van richtlijn 2001/42, meerdere instanties zijn aangewezen als te raadplegen instanties in de zin van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn, de situatie in Noord-Ierland wordt gekenmerkt door het feit dat één enkele instantie is aangewezen, te weten het Department of the Environment, dat vier uitvoerende agentschappen omvat. Voorts blijkt uit voormelde opmerkingen dat het Department eigen territoriale bevoegdheden heeft, overeenkomstig de overdracht van bevoegdheden op milieugebied in het kader van de politieke organisatie van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, en dat in het kader van die organisatie niet is voorzien in de mogelijkheid om een in een ander deel van die lidstaat aangewezen instantie te raadplegen over plannen of programma’s betreffende Noord-Ierland.

41      In dergelijke omstandigheden, waarin, voor een gedeelte van het grondgebied van een lidstaat dat over gedecentraliseerde bevoegdheden beschikt, één enkele instantie is aangewezen overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42, en die instantie in een bepaald geval een plan of programma dient op te stellen, vereist die bepaling niet dat in die lidstaat of in dat deel van die lidstaat een andere instantie wordt opgericht of aangewezen om de raadpleging waarin is voorzien bij voormeld artikel 6, lid 3, te kunnen laten plaatsvinden.

42      In een dergelijke situatie vereist artikel 6 evenwel dat binnen de instantie die normaliter wordt geraadpleegd inzake milieuaangelegenheden, wordt voorzien in een zodanige functionele scheiding dat een administratieve eenheid binnen die instantie beschikt over een werkelijke autonomie, wat met name inhoudt dat zij beschikt over eigen administratieve middelen en personeel en aldus in staat is om de taken te vervullen die zijn toevertrouwd aan de te raadplegen instanties in de zin van deze richtlijn, en, in het bijzonder, om op objectieve wijze haar mening te geven over het plan of programma dat door de instantie waartoe zij behoort, is voorgesteld. De verwijzende rechter dient dit na te gaan.

43      Gelet op het voorgaande, moet op de eerste twee vragen worden geantwoord dat in omstandigheden als die van het hoofdgeding, artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42 niet vereist dat een andere te raadplegen instantie in de zin van die bepaling wordt opgericht of aangewezen, voor zover binnen de instantie die normaliter wordt geraadpleegd inzake milieuaangelegenheden en als te raadplegen instantie is aangewezen, wordt voorzien in een zodanige functionele scheiding dat een administratieve eenheid binnen die instantie beschikt over een werkelijke autonomie, wat met name inhoudt dat zij beschikt over eigen administratieve middelen en personeel en aldus in staat is om de taken te vervullen die zijn toevertrouwd aan de te raadplegen instanties in de zin van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn, en, in het bijzonder, om op objectieve wijze haar mening te geven over het plan of programma dat door de instantie waartoe zij behoort, is voorgesteld.

 Derde vraag

44      Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/42 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling vereist dat het „passende tijdschema”, waarbinnen de aangewezen instanties en het publiek dat wordt of kan worden geraakt, als bedoeld in de leden 3 en 4 van dat artikel, de gelegenheid moet worden geboden hun mening te geven over het ontwerpplan of ‑programma en het rapport betreffende de gevolgen van een dergelijk plan of programma voor het milieu, nauwkeurig wordt vastgesteld in de nationale regelgeving tot uitvoering van die richtlijn.

45      In dat verband zij opgemerkt dat artikel 6, lid 2, van die richtlijn vereist dat die instanties en het publiek dat wordt of kan worden geraakt „tijdig [en] daadwerkelijk [...] de gelegenheid [wordt] geboden” om hun mening te geven over het ontwerpplan of -programma en het bijbehorende milieurapport.

46      Opdat met die meningen terdege rekening zou kunnen worden gehouden door de instantie die voornemens is een dergelijk plan of programma vast te stellen, preciseert artikel 6, lid 2, dat dergelijke meningen moeten worden gegeven vóór de vaststelling van het plan of programma, en dat de te raadplegen instanties en het publiek dat wordt of kan worden geraakt over voldoende tijd moeten beschikken om het voorgenomen plan of programma en het desbetreffende milieurapport te beoordelen en om hun mening dienaangaande te geven.

47      Bovendien zij eraan herinnerd dat artikel 6, lid 5, van richtlijn 2001/42 bepaalt dat de lidstaten de nadere regels voor de informatie en de raadpleging van de instanties en het publiek vaststellen.

48      Bijgevolg staat artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/42 er niet aan in de weg dat nationale regelgeving tot uitvoering van die bepaling voorschrijft dat de instantie die voornemens is een plan of programma dat aanzienlijke milieueffecten kan hebben, vast te stellen, zelf de termijn dient vast te stellen waarover de te raadplegen instantie en het betrokken publiek beschikken om hun mening over de relevante documenten te geven, voor zover, hetgeen in het hoofdgeding het geval lijkt te zijn, de voor elke raadpleging feitelijk vastgestelde termijn het hun daadwerkelijk mogelijk maakt tijdig een dergelijke mening te geven.

49      Overigens kan de vaststelling per geval van de termijn waarbinnen die meningen kunnen worden gegeven, het in bepaalde gevallen mogelijk maken beter rekening te houden met de complexiteit van een voorgenomen plan of programma, en eventueel resulteren in de toekenning van een langere termijn dan die welke in de wet- of regelgeving zou kunnen worden vastgesteld.

50      Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/42 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling niet vereist dat het tijdschema, waarbinnen de aangewezen instanties en het publiek dat wordt of kan worden geraakt, als bedoeld in de leden 3 en 4 van dat artikel, de gelegenheid moet worden geboden hun mening te geven over een bepaald ontwerpplan of -programma en het desbetreffende milieurapport, nauwkeurig wordt vastgesteld in de nationale regelgeving tot uitvoering van die richtlijn. Artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/42 staat er bijgevolg niet aan in de weg dat een dergelijk tijdsschema per geval wordt vastgesteld door de instantie die het plan of programma opstelt. In dit laatste geval vereist die bepaling evenwel dat de feitelijk vastgestelde termijn voor de raadpleging van die instanties en van dat publiek over een bepaald ontwerpplan of -programma, voldoende lang moet zijn, zodat hun daadwerkelijk de gelegenheid wordt geboden om tijdig hun mening te geven over dit ontwerpplan of -programma en het bijbehorende milieurapport.

 Kosten

51      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

1)      In omstandigheden als die van het hoofdgeding vereist artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s, niet dat een andere te raadplegen instantie in de zin van die bepaling wordt opgericht of aangewezen, voor zover binnen de instantie die normaliter wordt geraadpleegd inzake milieuaangelegenheden en als te raadplegen instantie is aangewezen, wordt voorzien in een zodanige functionele scheiding dat een administratieve eenheid binnen die instantie beschikt over een werkelijke autonomie, wat met name inhoudt dat zij beschikt over eigen administratieve middelen en personeel en aldus in staat is om de taken te vervullen die zijn toevertrouwd aan de te raadplegen instanties in de zin van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn, en, in het bijzonder, om op objectieve wijze haar mening te geven over het plan of programma dat door de instantie waartoe zij behoort, is voorgesteld.

2)      Artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/42 moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling niet vereist dat het tijdschema, waarbinnen de aangewezen instanties en het publiek dat wordt of kan worden geraakt, als bedoeld in de leden 3 en 4 van dat artikel, de gelegenheid moet worden geboden hun mening te geven over een bepaald ontwerpplan of ‑programma en het desbetreffende milieurapport, nauwkeurig wordt vastgesteld in de nationale regelgeving tot uitvoering van die richtlijn. Artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/42 staat er bijgevolg niet aan in de weg dat een dergelijk tijdsschema per geval wordt vastgesteld door de instantie die het plan of programma opstelt. In dit laatste geval vereist die bepaling evenwel dat de feitelijk vastgestelde termijn voor de raadpleging van die instanties en van dat publiek over een bepaald ontwerpplan of -programma, voldoende lang moet zijn, zodat hun daadwerkelijk de gelegenheid wordt geboden om tijdig hun mening te geven over dit ontwerpplan of -programma en het bijbehorende milieurapport.

 


Annotatie Ch.W. Backes en M.A.A. Soppe


1. Een verrassende uitspraak. Art. 6 lid 3 strategische milieueffectbeoordelingrichtlijn (smb-richtlijn (2001/42/EG), dat is de richtlijn over milieu-effectrapportage bij plannen en programma's) heeft in Nederland tot nu toe niet erg in de belangstelling gestaan. Het voorschrift bepaalt dat lidstaten instanties dienen aan te wijzen die “wegens hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied met de milieueffecten van de uitvoering van plannen en programma's te maken kunnen krijgen.” Het Hof geeft aan dat het daarbij dient te gaan om instanties met aangetoonde deskundigheid op het terrein van de mogelijke milieugevolgen van een plan. De aangewezen deskundige instanties moeten worden geraadpleegd bij het opstellen van een milieurapport en de vaststelling van een plan of programma in de zin van die richtlijn (art. 6 lid 2 smb-richtlijn). Blijkens het onderhavige arrest leidt het Hof uit art. 6 lid 3 smb-richtlijn af dat er altijd minstens twee feitelijk te onderscheiden instanties moeten zijn die zich bemoeien met het opstellen en het beoordelen van een milieurapport. Meer concreet moet er naast de planopstellende instantie tenminste een andere instantie zijn die deskundig is op het terrein van het milieu en die onder meer als taak heeft om de in art. 6 lid 2 smb-richtlijn bedoelde toetsing te kunnen verrichten. Die toetsing dient te resulteren in een ‘objectieve opvatting’ over het milieurapport. Het hoeft niet te gaan om een tweede bestuursinstantie of bestuursorgaan. Voldoende is een andere ‘administratieve eenheid’ binnen één en dezelfde bestuursinstantie, mits er een duidelijke functionele scheiding bestaat tussen de eenheid die het milieurapport opstelt en de eenheid die dat rapport toetst. Aldus dient verzekerd te zijn dat er sprake is van ‘werkelijke autonomie’. Dat houdt met name in ‘dat de eenheid beschikt over eigen administratieve middelen en personeel’ Een uitvoerige motivering waarom uit art. 6 lid 3 smb-richtlijn de eis van een tweede instantie of tenminste een tweede, autonome eenheid binnen een instantie is af te leiden, geeft het Hof niet. De enige reden die wordt genoemd is dat art. 6 lid 3 smb-richtlijn ‘geen enkele nuttige werking meer (zou) hebben’ als er niet zo’n tweede autonome eenheid of instantie zou zijn die de adviserende taak kan vervullen. Wij begrijpen het Hof aldus dat de ratio achter art. 6 lid 3 smb-richtlijn is dat de transparantie van de besluitvorming en de kwaliteit van een milieurapport moeten worden gewaarborgd door een objectieve toets van een onafhankelijke overheidsinstantie (of tenminste een onafhankelijke eenheid binnen een instantie) die niet zelf het plan opstelt en dus niet zelf een belang heeft bij een ‘vriendelijk’ milieurapport. Op zich is daar natuurlijk veel voor te zeggen. Alleen hadden wij art. 6 lid 3 smb-richtlijn nog nooit zo gelezen en voor zover wij kunnen nagaan de meeste andere Nederlandse juristen ook niet. Het zou voor de lidstaten gemakkelijker zijn geweest indien het voorstel voor de smb-richtlijn een toelichting zou hebben bevat waaruit de bedoeling van art. 6 lid 3 smb-richtlijn afgeleid had kunnen worden. 

2. Volgens de transponeringstabel bij de implementatiewetgeving van de smb-richtlijn is art. 6 lid 3 smb-richtlijn omgezet door art. 7.1 lid 5 Wet milieubeheer (Wm) jo. art. 1:2 Awb. De definitie van ‘belanghebbende’ in art. 1:2 Awb lijkt ons in dit kader niet bijzonder relevant. In art. 7.1 lid 5 Wm is gedefinieerd wie voor de toepassing van het hoofdstuk over de m.e.r. als ‘adviseur’ moet worden aangemerkt. Wie dat is, hangt af van de vraag wie het bevoegd gezag is. Er moeten bijvoorbeeld minstens drie adviseurs worden aangewezen indien het bevoegd gezag behoort tot de rijksoverheid, één door de Minister van I en M, één door de Minister van E, L en I en één door de Minister van O, C en W. Is het bevoegd gezag bijvoorbeeld een gemeentelijk of een provinciaal bestuursorgaan, dan hoeven in sommige gevallen slechts de door de Minister van E, L en I en de door de Minister van O, C en W aangewezen organen ingeschakeld worden. Gaat het om de oprichting of wijziging van een inrichting dan dient daarnaast de VROM-inspecteur (vanaf 1 januari 2012 gaan de VROM-Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat fuseren en vormen zij samen de Inspectie Leefomgeving en Transport) als adviseur op de daartoe geëigende momenten te worden geraadpleegd (zie nader hierover M.A.A. Soppe, aant. 9 bij art. 7.1 Wm, in: R. Uylenburg e.a. (red.), Tekst en Commentaar Wet milieubeheer, vierde druk (nog te verschijnen)). Er bestaat geen ministeriële regeling of een ander in de Staatscourant gepubliceerd besluit waaruit blijkt wie op grond van art. 7.1 lid 5 (onder sub a en onder sub b-1) Wm zijn aangewezen. In de praktijk blijken (of bleken) dat de directie regionale zaken van het vroegere ministerie van LNV en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed van het ministerie van O, C en W te zijn. Overigens lijken de adviseurs in de praktijk vaak niet te worden geraadpleegd. Wij hebben twijfel of deze diensten kunnen worden beschouwd als “instanties met specifieke verantwoordelijkheden en aangetoonde deskundigheid op milieugebied”. De aanwijzing van deze adviseurs lijkt in Nederland, begrijpelijkerwijs, een wat andere doelstelling te hebben gehad, dan de doelstelling die het Hof nu aan art. 6 lid 3 smb-richtlijn verbindt. Als wij het goed begrijpen moeten de adviseurs als bedoeld in art. 7.1 lid 5 Wm worden geraadpleegd omdat zij een specifieke deskundigheid hebben ten aanzien van bepaalde aspecten die in een MER aan de orde kunnen komen, bijvoorbeeld met betrekking tot archeologische erfgoederen. De VROM-inspecteur vormt hierop een uitzondering, aangezien deze instantie wel geschikt is om te adviseren over de gehele breedte van het milieuterrein. Deze inspecteur is evenwel in de zin van art. 7.1 lid 5 Wm alleen een adviseur, als het gaat om een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1 lid 1, onder e, Wabo in een geval dat behoort tot een krachtens 2.26 lid 3 Wabo aangewezen categorie. Menige plan-m.e.r.-procedure ziet niet op een activiteit met betrekking tot de vorenbedoelde inrichting, waardoor aan de inspecteur in die procedure geen adviesrol toekomt, althans, in ieder geval niet vanwege art. 7.1 lid 5 Wm. Aldus lijkt niet verzekerd te zijn dat er in iedere plan-m.e.r.-procedure verplicht een instantie wordt ingeschakeld die op integrale wijze toetst en verzekert dat alle milieugevolgen in het MER goed zijn onderzocht en dat de redelijkerwijs in ogenschouw te nemen alternatieven in het MER zijn beschreven. Het Hof staat nu juist een dergelijke integrale toetsing voor (voor wat betreft de plan-MER) gelet op de doelstelling van art. 6 lid 3 smb-richtlijn (zie rechtsoverweging 35 en 36). 

3. Ook met de in art. 7.8 Wm bepaalde verplichting om andere bestuursorganen over de reikwijdte van een op te stellen plan-MER te raadplegen wordt niet aan de eisen van art. 6 lid 3 smb-richtlijn voldaan. Of en welke andere bestuursorganen moeten worden geraadpleegd, is immers afhankelijk van de wetgeving waarop het desbetreffende plan berust. Voorts wilde de wetgever met art. 7.8 Wm een ander doel bereiken dan, zoals nu blijkt, met art. 6 lid 3 smb-richtlijn bereikt moet worden. 

4. In Nederland hebben wij, anders dan in andere landen, een orgaan dat neutraal, onafhankelijk en deskundig is op het terrein van het milieu. Het is bovendien een orgaan dat nu juist is opgericht om de objectiviteit en doelmatigheid van MER's te waarborgen: de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie m.e.r.). Wordt daardoor in Nederland wellicht toch zonder meer voldaan aan de smb-richtlijn? De Commissie m.e.r. moet sinds de inwerkingtreding van de gewijzigde m.e.r.-regelgeving op 1 juli 2010 (Wet modernisering m.e.r.) op grond van art. 7.12 Wm om advies worden gevraagd over elk opgesteld plan-MER. Aan art. 6 lid 3 smb-richtlijn zou daarmee wellicht worden voldaan. Heel zeker is dat overigens ook weer niet. De toets door de Commissie m.e.r. voldoet weliswaar uitstekend aan de doelstelling die met art. 6 lid 3 smb-richtlijn wordt beoogd, maar de vraag is of ook aan de letter van deze richtlijnbepaling wordt voldaan. Art. 6 lid 3 smb-richtlijn eist immers dat instanties worden aangewezen, “die wegens hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied met de milieueffecten van de uitvoering van plannen en programma's te maken kunnen krijgen”. Impliceert deze formulering dat er enkel bestuursorganen kunnen worden aangewezen en geen adviescolleges zoals de Commissie m.e.r.? Een bevestigend oordeel ligt in de rede als art. 6 lid 3 smb-richtlijn ziet op instanties die met de feitelijke milieueffecten te maken kunnen krijgen. Als dit artikellid evenwel ook ziet op (overheids)instanties die vanwege hun deskundigheid kunnen oordelen over de (te verwachten) milieueffecten van plannen en aldus geacht moeten worden in theoretisch opzicht met de milieueffecten van de uitvoering van plannen (en programma's) te maken kunnen krijgen, zou een adviescollege als de Commissie m.e.r. wel binnen de reikwijdte daarvan zijn begrepen. Gelet op de doelstelling van artikel 6 lid 3 smb-richtlijn achten wij deze laatste uitleg zeker niet onwaarschijnlijk. 

5. Als het juist is dat art. 7.1 lid 5 Wm art. 6 lid 3 smb-richtlijn niet voldoende omzet, dan lijkt hetzelfde te moeten gelden met betrekking tot art. 6 lid 1 van de m.e.r.-richtlijn (richtlijn 85/337/EG). Dat is de richtlijn over milieu-effectrapportage ten aanzien van projectbesluiten (vergunningen). In art. 6 lid 1 m.e.r.-richtlijn is een met art. 6 lid 3 smb-richtlijn vergelijkbare bepaling opgenomen die op dezelfde wijze, namelijk door ‘aanwijzing’ van adviseurs met specifieke, aanvullende kennis (art. 7.1 lid 5 Wm), is omgezet. Wij zien vooralsnog weinig reden waarom het Hof art. 6 lid 1 m.e.r.-richtlijn wezenlijk anders zou uitleggen dan art. 6 lid 3 smb-richtlijn. Anders dan ten aanzien van een plan-MER is echter een toetsingsadvies door de Commissie m.e.r. ten aanzien van een MER voor een project niet altijd voorgeschreven. Indien de uitgebreide project-m.e.r.-procedure (de term project-m.e.r. is synoniem aan de in hoofdstuk 7 Wm gehanteerde term besluit-m.e.r.) van toepassing is (dat zijn met name besluiten waarvoor de project-m.e.r.-plicht niet is verbonden aan een besluit waarop afdeling 3.4 Awb en één of meer artikelen van afdeling 13.2 van de Wm van toepassing zijn), is dat ingevolge art. 7.32 lid 5 Wm wel het geval. Voor besluiten waarvoor de beperkte project-m.e.r.-procedure geldt (artt. 7.24 e.v. Wm), is echter geen advies van de Commissie m.e.r. vereist. Daarnaast zij gewezen op art. 1.11 sub b Chw. Ingevolge die bepaling bestaat er voor m.e.r.-plichtige besluiten ter zake van de projecten als bedoeld in art. 1.1 lid 2 Chw geen verplichting om de Commissie m.e.r. een toetsingsadvies te laten uitbrengen, ook niet als de uitgebreide project-m.e.r.-procedure van toepassing is. Indien het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. als een raadpleging in de zin van art 6 lid 1 m.e.r.-richtlijn moet worden beschouwd, dan zou dat toetsingsadvies echter niet achterwege mogen blijven. 

6. De gevolgen van de uitspraak strekken waarschijnlijk zelfs nog verder. Art. 6 lid 2 (juncto art. 6 lid 3) smb-richtlijn en art. 6 lid 1 m.e.r.-richtlijn hebben betrekking op de toetsing van het door de initiatiefnemer (of het in zijn opdracht) opgestelde milieu-effectrapport. Art. 5 lid 2 m.e.r.-richtlijn en art. 5 lid 4 smb-richtlijn bevatten voorts de verplichting om de op grond van art. 6 lid 1 m.e.r.-richtlijn, respectievelijk art. 6 lid 3 smb-richtlijn aangewezen instanties te raadplegen al voordat het MER wordt opgesteld, zij het dat in art. 5 lid 2 m.e.r.-richtlijn een voorbehoud wordt gemaakt. Dit voorbehoud houdt in dat de verplichte raadpleging alleen aan de orde is indien de initiatiefnemer verzoekt om een advies omtrent de in het project-MER te beschrijven informatie. De te raadplegen onafhankelijke instanties moeten adviseren over de reikwijdte en het detailleringsniveau van de in het MER op te nemen informatie. Ook aan deze verplichting wordt waarschijnlijk niet voldaan door de adviseurs ex artikel 7.1 lid 5 Wm te laten adviseren over de reikwijdte van een plan-MER en een project-MER. Ook dienaangaande zou de lacune kunnen worden opgevuld door de Commissie m.e.r. een ‘richtlijnenadvies’ in deze vroege fase van de m.e.r. te laten uitbrengen. Dat hoeft thans echter niet meer. De verplichting tot het vragen van een richtlijnenadvies is als ‘Nederlandse kop’ geschrapt. 

7. Indien het juist zou zijn dat de Nederlandse m.e.r.-regeling niet aan de artt. 6 lid 3 en 5 lid 4 smb-richtlijn en ook niet aan de artt. 6.1 en 5.2 m.e.r.-richtlijn voldoet, rijst de vraag hoe dat gerepareerd dient te worden. Daar zien wij, zonder volledigheid te willen claimen, vooralsnog twee wegen voor. De eerste weg zou zijn om in de Nederlandse m.e.r.-regelgeving voor te schrijven dat met betrekking tot alle gevallen waarin de richtlijnen dit eisen een overheidsorgaan dat deskundig is op het gehele terrein van het milieu voorafgaand aan opstelling van een MER en na opstelling van het MER om advies moet worden gevraagd. Dat zou bijvoorbeeld de ‘VROM-inspectie’ kunnen zijn (vanaf 1 januari 2012 de ‘inspectie leefomgeving en transport’. Dan dient wel te worden nagegaan of de inspectie onafhankelijk genoeg is in gevallen waarin andere administratieve eenheden van het ministerie van I en M het bevoegd gezag (en de initiatiefnemer) vormen. Nu de inspectie beschikt over “eigen administratieve middelen en personeel en aldus in staat is om de taken te vervullen die zijn toevertrouwd aan de te raadplegen instanties in de zin van de(ze) richtlijn” zou beargumenteerd kunnen worden dat de inspectie beschikt over ‘werkelijke autonomie’ zoals het Hof dat eist. De andere mogelijkheid zou zijn om gebruik te maken van het orgaan dat in Nederland is opgericht en aangewezen om juist dat te doen wat met de genoemde artikelen uit de richtlijnen wordt beoogd: de kwaliteit en objectiviteit van het MER waarborgen. Dat is de Commissie m.e.r. Kiest men deze, ons inziens inhoudelijk meer voor de hand liggende route, dan zou het toetsingsadvies door de Commissie m.e.r. weer in meer gevallen verplicht moeten worden gemaakt en zou in de m.e.r.-regelgeving voorts weer moeten worden voorzien in zoiets als de voorheen geldende verplichting om de Commissie m.e.r. een richtlijnenadvies uit te laten brengen. 

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.