Gevolg wijziging activiteit in m.e.r.

In deze bijdrage wordt ingegaan op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) over het gebruik van een MER in situaties waarin er tussen het opstellen van dat rapport en het vaststellen van het m.e.r.-plichtige besluit/plan een wijziging in de activiteit is opgetreden. Soms blijkt in dat geval een aanvulling op het MER nodig. Dient dan opnieuw inspraak te worden geboden? Ook de op die vraag betrekking hebbende jurisprudentie komt aan de orde. Tenslotte wordt aandacht geschonken aan enkele uitspraken waarin de cumulatie van opeenvolgende m.e.r.-plichten aan de orde is. Een verschijnsel waar de praktijk veelvuldig mee te maken krijgt.

Wijziging in activiteit in periode tussen opstellen MER en vaststellen besluit/plan

Het komt in de praktijk vaak voor dat er tussen de afronding van de m.e.r.-procedure en de vaststelling van het m.e.r.-plichtige besluit/plan enige tijd is gelegen. Dat is geen probleem. De wet eist uitsluitend dat de gegevens die in het MER zijn opgenomen redelijkerwijs aan het vast te stellen besluit/plan ten grondslag kunnen worden gelegd (zie de artikelen 7.13 en 7.36a Wet milieubeheer). Jurisprudentie van de Afdeling leert dat dit niet betekent dat het in een MER beschreven activiteit één op één moet overeenstemmen met de activiteit zoals die wordt verankerd in het besluit/plan. In navolging van eerdere uitspraken overweegt de Afdeling in AbRvS 5 september 2012, nr. 201103752/1/R4 (tracébesluit N61 Hoek-Schoondijke) dat het MER zelf niet een besluit over een bepaalde activiteit inhoudt en dat de in de besluitvorming gemaakte keuze aldus niet volledig hoeft overeen te stemmen met de in het MER beschreven uitvoeringen van de activiteit. Vraag is vervolgens waar de grens ligt tussen de situatie waarin het MER nog bruikbaar is en waarin er sprake is van een dermate optredende discrepantie tussen het MER en het besluit/plan dat het MER niet meer mag worden gebruikt. De uitspraak over het bestemmingsplan “Actualisatie bestemmingsplan buitengebied” van de gemeente Woensdrecht (AbRvS 31 oktober 2012, nr. 201105435/1/R3) is in dat verband vermeldenswaardig. Het bestemmingsplan ziet onder meer op het gegeven dat in het (plan-)MER is uitgegaan van bouwvlakken van grondgebonden agrarische bedrijven tot maximaal 1,5 hectare. Bij de gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan is de oppervlakte verruimd tot 2,5 hectare. De Afdeling oordeelt daaromtrent dat er aldus sprake is van een situatie dat de gegevens in het MER redelijkerwijs niet meer aan het m.e.r.-plichtige bestemmingsplan ten grondslag hadden mogen worden gelegd. In veel andere zaken oordeelt de Afdeling niettegenstaande een of meerdere fysieke wijzigingen in de activiteit ten opzichte van de in het MER beschreven activiteit, vaak dat het MER wel aan het besluit/plan ten grondslag kon worden gelegd. Zie (naast de eerder aangehaalde uitspraak van 5 september 2012) bijvoorbeeld de uitspraken AbRvS 6 oktober 2010, nr. 200904399/1/R2 (concrete beleidsbeslissing streekplan rondweg Hummelo) en AbRvS 4 januari 2012, nrs. 201104518/1/R4 en 201111577/1/R4 (tracébesluit weguitbreiding Schiphol-Amsterdam-Almere). De Afdeling lijkt in die uitspraken betekenis toe te kennen aan het gegeven dat de optredende wijziging(en) in de activiteit niet tot wezenlijk andere milieueffecten zal (zullen) leiden. Voor wat betreft het tracébesluit weguitbreiding Schiphol-Amsterdam-Almere bleek dat expliciet uit een aanvulling op het MER. In de uitspraak met betrekking tot de rondweg Hummelo wordt door de Afdeling overwogen dat de desbetreffende appellante niet heeft gemotiveerd dat de wijziging (verlegging tracé met ongeveer 30 meter) de onderzochte milieueffecten beïnvloedt. In het dossier met betrekking tot het bestemmingsplan van de gemeente Woensdrecht is door de betreffende appellanten gewezen op het gegeven dat de grootte van de bouwblokken zou kunnen leiden tot extra stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden in de nabijheid van het plangebied.

De jurisprudentie overziende lijkt met de nodige voorzichtigheid te kunnen worden geconcludeerd dat een MER aan een m.e.r.-plichtig besluit/plan ten grondslag kan worden gelegd, ook wanneer er zich een wijziging in de activiteit heeft voorgedaan ten opzichte van de in het MER beschreven situatie. Voorwaarde is dan wel dat aannemelijk is, hetgeen afhankelijk van de complexiteit van de zaak zo nodig met een aanvulling op het MER inzichtelijk moet worden gemaakt, dat de wijziging niet leidt tot wezenlijk andere milieueffecten dan die welke in het MER zijn beschreven.

Aanvulling MER: opnieuw inspraak bieden?

Onder meer vanwege in de hiervoor beschreven situatie waarin er na het gereedkomen van het MER een wijziging in de activiteit optreedt, maar ook in veel andere situaties, kan er aanleiding zijn om een aanvulling op het MER op te stellen. De m.e.r.-regelgeving bepaalt niets over deze aanvullingen. Om die reden worden in de praktijk vaak geen afzonderlijke inspraakmogelijkheden op een aanvulling op het MER geboden. De Afdeling gaat daarin grotendeels mee. Een nadere inspraakmogelijkheid ligt volgens haar uitsluitend in de rede indien de aanvulling zeer omvangrijk is of sterk afwijkt van het MER. Zie AbRvS 10 oktober 2012, nr. 201103439/1/R2 (bestemmingsplan “Oostelijke Randweg 2009”, gemeente Doetinchem) en eerder AbRvS 27 april 2011 nr. 201002954/1/T1/M3 (bestemmingsplan “Rondweg Oudenbosch”, gemeente Halderberge). Tot op heden zijn er geen uitspraken gewezen waarin de Afdeling tot de conclusie is gekomen dat in het concrete geval inspraak had moeten worden geboden op de aanvulling op het MER.

Opeenvolgende m.e.r.-plichten voor dezelfde activiteit

In de praktijk doet zich nogal eens de situatie voor waarin een activiteit reeds onderwerp van een MER is geweest, maar dat er in het kader van een opeenvolgend besluit/plan wederom sprake is van een m.e.r.-plicht. De m.e.r.-regelgeving bevat dienaangaande geen mogelijkheid om die plicht terzijde te kunnen stellen onder verwijzing naar het eerdere MER. Aldus wordt expliciet onderschreven in AbRvS 27 juni 2012, nr. 201008988/1/R3 (bestemmingsplan “Buitengebied Oss-2010”, gemeente Oss). Het feit dat de in het aan de orde zijnde bestemmingsplan voorziene mogelijkheden voor uitbreiding en nieuwvestiging van intensieve veehouderij reeds in het voor een reconstructieplan opgesteld MER waren meegenomen, kan volgens de Afdeling niet afdoen aan de wettelijke verplichting om voor het (kaderstellende) bestemmingsplan een plan-MER op te stellen. De wet laat niet anders toe. Dat neemt niet weg dat in voorkomende gevallen bij de effectuering van de m.e.r.-plicht wel zoveel als mogelijk gebruik kan worden gemaakt van een eerder opgesteld MER. De uitspraak AbRvS 31 oktober 2012, nr. 201201588/1/R4 (provinciaal inpassingsplan “N381 Drachten-Drentse grens”, provincie Fryslân) laat dat duidelijk zien. Voor de herontwikkeling van de N381 is in de periode 2000-2008 een besluit-m.e.r.-procedure doorlopen, hetgeen heeft geresulteerd in een besluit-MER en een aanvulling daarop. De besluit-m.e.r. was gekoppeld aan de vaststelling van het buitenwettelijke provinciale tracevaststellingbesluit. In het kader van het provinciale inpassingsplan N381 bestond er een plan-m.e.r.-plicht vanwege de noodzaak tot het opstellen van een passende beoordeling (zie artikel 7.2a lid 1 Wm). De Afdeling oordeelt dat verweerder terecht heeft besloten om een nieuw MER op te stellen, doch dat in dit plan-MER in redelijkheid gebruik kon worden gemaakt van de onderzoeksresultaten uit het eerdere besluit-MER en de aanvulling daarop. Volstaan kon worden met het aanvullen en actualiseren van die resultaten, alsmede met het beschrijven van de te verwachten effecten op de desbetreffende Natura 2000-gebiden. Dat impliceert onder meer dat in het kader van het plan-m.e.r. geen nieuwe (tracé)alternatieven behoefden te worden onderzocht, zij het dat dit niet nadrukkelijk door de Afdeling wordt overwogen.


Voor een printversie van deze publicatie klik hier